梁季陽:因土地資源管理不當引發嚴重經濟社會問題的思考

　　CCTV.com消息：2008年3月8日上午9時，全國政協十一屆一次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議。全國政協委員、中國科學院地理科學與資源研究所研究員梁季陽在會上發言。

　　因土地資源管理不當引發嚴重經濟社會問題的思考　　

　　一、土地資源管理中存在的問題

　　《中華人民共和國土地管理法》規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。但是，對於什麼是公共利益的需要，該法中沒有做出界定或説明。

　　改革開放以來，土地資源被大規模開發利用，目前，不管國防、公共交通用地，還是商業經營性用地，均是以徵地為方式，將集體所有的農地徵用為國有土地，由國土資源部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同，用地單位按約定繳納土地出讓費。

　　在其他國家，一般也有為公共利益的需要徵地的法律規定，但這種帶有強制性的公權的運用是有嚴格限制的，而且補償也是比較高的。

　　在徵地中支付補償費用是幾萬元的一畝地，在有償出讓時價格可達十幾萬元、幾十萬元、甚至上百萬元。巨大的價差使得地方政府熱衷於“以地生財”。《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。”政府是徵地的主體，把雙方爭議的事項交由其中一方來裁決，顯然是不公正的，被徵地的農民完全處於被動的弱勢地位。

　　該條款同時規定：“徵地補償，安置爭議不影響徵用土地方案的實施。”這顯示了徵用土地的強制性，也就是不管被徵地農民同意不同意，徵用土地的方案都照樣執行。由於在土地資源利用管理中公權的過度運用，造成了一系列嚴重問題。

　　二、土地管理不當引發的經濟社會問題

　　1.耕地資源銳減，糧食安全受到威脅

　　改革開放以來，耕地銳減的速度十分驚人。1996年，全國的耕地總量為19.51億畝，人均耕地為1.59畝。2005年耕地總量為18.31億畝，人均耕地為1.4畝。目前，中國耕地只有18.27億畝，人均僅有1.39畝，不到世界人均水平的40%。預計我國人口增長可能達到16億，至少需要18億畝耕地，這是保證糧食安全的底線。但這條底線能否保得住，是令人擔心的。

　　2.被徵地農民失地失業無保障，有失社會公正，社會穩定受到威脅

　　據估計，全國失地和部分失地農民的數量近5000萬人。他們中的一部分人成為失去耕地、沒有工作崗位、又無基本社會保障的三無人員，成為弱勢群體。

　　根據現行的法律法規，被徵地農民所得到的補償金的標準是很低的。加之有些地方政府為了能招商引資，擅自壓低徵地補償標準，甚至零地價供地，還有些國家大型項目和地方基礎建設項目，徵地補償標準低於法定標準，給農民造成巨大損失。同時，由於供地主體不明確，補償安置費層層截留，真正到達被徵地農民手中的錢所剩無幾。

　　1998年修改土地管理法，以貨幣安置代替了原來用地單位承擔被徵地農民安置的義務，也造成了被徵地農民既失地又失業的狀況。近年來，因徵地引發的農村群體性事件一直居高不下。徵用農民土地引發的矛盾，已經是一些地方不穩定的因素。

　　3.土地高度壟斷經營是導致房價快速上漲的重要原因

　　目前，我國的房價已經達到很不正常的高價位。多數老百姓無力購買住房。其主要原因就是房地産的過高暴利。房地産暴利的原因是多方面的，但土地出讓制度無疑是主要原因之一。

　　當前土地由地方政府所掌控，而地方政府近年來採取價高者得之的招拍挂方式來向開發商出讓土地，造成土地價格高漲，進而推動房産價格上漲。房地産開發是一個複雜的過程，需要多個權力部門的運作。在當前監督機制不夠完善的體制下，這給權力尋租提供了很大的空間。

　　這些費用自然也要打入成本轉嫁給購房者。小産權房的房價只有大産權房的三分之一到二分之一。小産權房是應該禁止的，在法律上是沒有保障的，但它在某種程度上提示了一張政府認可的房地産證的價格是何等的昂貴！

　　三、規範土地管理的當務之急是嚴格限制“公權”的運用

　　一種觀點認為，解決當前的諸多問題，只有對土地管理制度進行徹底的變革。但是，目前土地權屬的根本性變化將會影響國家穩定發展的大局，也不存在實際操作的可能性。在當前土地管理格局中，首先應該嚴格限制“公權”的運用：嚴格界定“公共利益”的內涵，縮小強制性徵地範圍。確與“公共利益”有關的大型工程項目的徵地應該以市場價格足額補償。

　　對於經營性的土地開發，土地使用權的轉讓應該是非強制性的，應該在市場經濟條件下運作，通過用地者與供地者協商，通過國土資源部門辦理集體所有土地流轉手續。提高補償標準可以有效制約土地資源的浪費，並保護失地農民的合法權益和解決生活保障問題，也會有效抑制地方政府賣地的積極性。在土地管理過程中，要嚴格遵守有關法律法規，依法辦事，同時也要儘快根據實際情況對有關的法律法規進行修改完善，以確保各方權益。

　　土地管理制度的改革已是刻不容緩，只有建立科學、公正的土地使用、流轉制度，合理配置與高效地利用土地資源，土地管理中公權與私權取得平衡，才能保證國家糧食安全，社會和諧穩定，有限的土地資源才能保證國家經濟建設的持續發展。

責編：張蘭