黨紀國法：反腐在兩巨輪上前行
──十六大以來反腐倡廉法律法規制度體系建設透視
“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，加強領導幹部廉潔自律工作，堅決查辦違紀違法案件。”今年６月２５日，中共中央總書記胡錦濤在中央黨校發表重要講話時強調。
今年１月９日，在中央紀委七次全會上，胡錦濤指出：“加強對制度執行情況的督促檢查，堅決維護制度的權威性和嚴肅性。”
２００６年１月６日，胡錦濤在中央紀委六次全會上強調：“做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規範化。”
反腐倡廉，制度是保證。
十六大以來，我們黨不斷加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，國家加強以憲法為核心的法律制度體系建設，使反腐敗鬥爭在“黨紀”和“國法”兩個制度的巨輪上前行，並取得令人矚目的成就──
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十六大以來出版的部分反腐倡廉法律法規制度書籍
1、修改黨章憲法：完善反腐敗根本準則
黨治國理政必須建立完善以《黨章》為核心的黨的基本制度和以《憲法》為核心的國家基本制度，而其核心，清華大學公共管理學院教授、博士生導師胡鞍鋼認為，“就是以《黨章》治黨，以《憲法》治國”。
《黨章》，是規範黨員行為的根本準則，也是開展黨風廉政建設的根本準則。
２００２年１１月１４日，黨的十六大通過了部分修改的《中國共産黨章程》。而這些修改部分，對十六大以來的反腐敗工作影響是深遠的：
──把“三個代表”重要思想寫進《黨章》。一些黨員領導幹部腐敗墮落，一個很重要的原因就是理想信念的喪失。而“三個代表”寫入《黨章》，有利於黨員牢記責任和使命。
──增寫了“依法治國，建設社會主義法治國家”、“實行依法治國與以德治國”相結合的內容。這標誌著黨的執政方式的重大轉變，有利於全黨進一步增強法制觀念，樹立依法執政意識。
──明確提出“堅持黨要管黨、從嚴治黨，不斷提高黨的領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵禦風險的能力”；“加強對黨的領導機關和黨員領導幹部的監督，不斷完善黨內監督制度”。
──在各級紀委的主要任務中，增加了“協助黨委組織協調反腐敗工作”的內容；在紀委的經常性工作中，增加了“對黨員領導幹部行使權力進行監督和保障黨員權利”的內容。無疑，這有利於將反腐敗鬥爭引向深入。
關於《黨章》在反腐敗中的作用，２００６年１月６日，胡錦濤總書記在中央紀委六次全會上指出，總結我們黨自身建設包括黨風廉政建設和反腐敗工作的實踐經驗，可以得出一個重要結論，就是要始終把學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章作為全黨的一項重大任務抓緊抓好。他強調，要進一步加強制度建設，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設。
《黨章》是“黨內根本大法”，而《憲法》是“國家根本大法”，是全體公民包括所有黨員、國家工作人員必須遵守的根本行為準則。２００４年３月１４日，十屆全國人大二次會議通過並施行的《憲法修正案》，對反腐敗也有非常重要的意義。如在“國家的根本任務”中增加了“‘三個代表’重要思想指引”。另外，將《憲法》有關內容修改為“公民的合法的私有財産不受侵犯”，新增“國家尊重和保障人權”，這就意味著腐敗所得的非法財産不受法律保護，禁止官員濫用職權、搞腐敗而侵犯公民合法的人身權利、民主權利和財産權利。
2、規範從政行為：保證權力正確行使
對領導幹部從政行為進行規範，是保證權力正確行使不被濫用的前提。黨的十六大以來，在規範從政行為方面，不論是黨內法規建設，還是國家法律建設，都邁出重大步伐。
在黨內，２００４年，中央紀委、監察部發佈《關於領導幹部利用職權違反規定干預和插手建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓、房地産開發與經營等市場經濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規定》，禁止領導幹部違反法律、法規及其他政策性規定或者議事規則，利用職權影響正常市場經濟活動，為個人和親友謀取私利。
２００４年，中央紀委還印發《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》，明確國有企業領導人員不得以權謀私，損害企業利益，防止可能出現的利益衝突。
當年４月，中央辦公廳印發《黨政領導幹部辭職暫行規定》，明確“黨政領導幹部辭去職務後三年內，不得到原任職務管轄的地區和業務範圍內的企業、經營性事業單位和社會仲介組織任職；不得從事或者代理與原工作業務直接相關的經商辦企業活動”。中辦還印發《關於黨政領導幹部辭職從事經營活動有關問題的意見》，強調“切實從源頭上防範領導幹部辭職‘下海’誘發新的腐敗行為”。中央紀委、中央組織部下發《關於對黨政領導幹部在企業兼職進行清理的通知》，重申黨政領導幹部不得在各類經營實體中兼職。
２００６年９月２４日，經中共中央政治局常委會審議通過，《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》印發實施，有利於進一步促進黨員領導幹部廉潔從政。
在國家法律層面，有一部規範從政行為的重要法律面世，這就是２００５年４月２７日十屆全國人大常委會１５次會議通過、２００６年１月１日起實施的《公務員法》。這部法律明確了公務員的條件、義務與權利、交流與回避、辭職辭退、法律責任等，從而使公務員管理納入規範化、法制化軌道。
《公務員法》規定，“清正廉潔，公道正派”是公務員應當履行的義務。公務員不得玩忽職守，貽誤工作；不得貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利；不得違反財經紀律，浪費國家資財；不得濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益。這些明文規定，使該法成為公務員廉潔從政的基本準則。
規範從政行為，必須堅持依法治國基本方略，推進依法行政，防止行政權力對市場經濟活動的不當干預。２００４年３月２２日，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》；２００４年７月１日，《行政許可法》施行。“《行政許可法》限制了政府規制的範圍，有助於政府的職能轉換和轉移，建設‘有限政府’。”北京大學法學院教授、北京大學公法研究中心主任姜明安認為，“它確立了許可實施的公開、透明原則，有利於防止腐敗和濫用權力，建設廉潔政府。”
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河南省汝陽縣檢察院幹警在宣傳反瀆職侵權法律規定。張煒攝
3、依法依紀嚴懲：讓腐敗分子得不償失
“要深挖腐敗分子，震懾腐敗分子，讓他們政治上身敗名裂，經濟上傾家蕩産，思想上後悔莫及。”這是中共中央政治局常委、中央紀委書記吳官正２００６年８月３日在紀檢監察幹部培訓班上講話時的一句名言。
如何才能提高腐敗的成本和風險？最有效的辦法就是依法依紀從嚴懲處腐敗分子，使他們得不償失。湖南大學政治與公共管理學院、廉政研究中心副教授田湘波博士説：“廉政制度要得以貫徹和實施，要從根本上遏制住腐敗的蔓延與惡化，必須以嚴厲的懲罰手段做後盾，加大腐敗行為的政治成本和經濟成本。”
黨的十六大以來，嚴懲腐敗的法紀之網越織越密、越織越緊──
在宏觀紀律層面上，２００３年１２月３１日，《中國共産黨紀律處分條例》正式頒布實施；２００７年４月４日，國務院常務會議通過《行政機關公務員處分條例》，自當年６月１日起施行。２００４年９月１７日，國務院發佈《行政監察法實施條例》，自當年１０月１日施行。
在領域紀律層面上，２００６年２月２０日，監察部、國家環保總局制定出臺《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》。同年１１月２２日，監察部、國家安監總局制定出臺《安全生産領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》。另外，國務院還出臺了《財政違法行為處罰處分條例》、《國務院關於預防煤礦生産安全事故的特別規定》，分別自２００５年２月１日、９月３日起施行。
在其他領域，紀律規範也在不斷健全，如最高人民檢察院２００４年８月１０日頒布了《檢察人員紀律處分條例（試行）》。
在國家法律和司法領域，反瀆職侵權工作法制化建設加快。２００２年１２月２８日，九屆全國人大常委會３１次會議通過《刑法修正案（四）》和《關於〈刑法〉第九章瀆職犯罪主體適用問題的解釋》，前者在《刑法》第三百九十九條增加了“執行判決、裁定失職罪”，“執行判決、裁定濫用職權罪”；後者則對瀆職犯罪的主體進行了明確。２００６年７月２６日，新修訂的最高人民檢察院《關於瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》頒布實施。它進一步細化了瀆職侵權犯罪案件的立案條件，有利於加大懲治和預防瀆職侵權犯罪工作力度。
此外，２００６年６月２９日， 十屆全國人大常委會第２２次會議通過的《刑法修正案（六）》，將商業賄賂犯罪的主體擴大到公司、企業以外的其他單位的工作人員。這意味著發生在醫療機構的藥品、器械採購中的商業賄賂行為?如收取藥品回扣、贊助費、新藥推薦費等?數額較大的，也將以商業賄賂犯罪被追究刑事責任。
其他法律規制方面，最高立法機關還通過了《反洗錢法》、《物權法》、《反壟斷法》等一批有反腐敗內容的法律。自２００７年１月１日起施行的《反洗錢法》，正如全國人大常委會法工委刑法室主任郎勝所説，對防止貪官資金外流是一個十分有力的措施。２００７年３月１６日，十屆全國人大五次會議通過的《物權法》，從物的歸屬與利用的角度，規定了腐敗行為侵犯公私物權的不正當性，對貪官非法所得説“不”，這為在民事上經濟上處罰貪官提供了一個前提。如對外逃貪官的資産追回問題，中國政法大學教授、博士生導師楊宇冠認為，可適用《物權法》和侵權方面的法律，通過民事訴訟途徑解決。而２００７年８月３０日，十屆全國人大常委會第２９次會議通過的《反壟斷法》，為遏制壟斷性腐敗，維護消費者利益和社會公共利益鍛造了法律利器。
另外，在懲處貪官時，紀檢機關和司法機關還注重執紀與執法的銜接，如針對新時期權錢交易中出現的新情況、新形式，２００７年５月３０日，中央紀委印發《中共中央紀委關於嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》。隨後的７月８日，最高人民檢察院、最高人民法院又聯合發佈了《關於辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，從而形成了反腐敗執紀執法的聯動與合力。
4、建立監督體系：構築立體懲防腐敗框架
“切實執行黨內監督各項制度，完善監督機制，促使領導幹部正確行使權力。”２００７年１月８日，中共中央政治局常委、中央紀委書記吳官正在中央紀委七次全會上強調。
“要堅持抓好監督體系建設，拓寬監督渠道，強化權力監督制約機制。”２００７年９月１４日，中共中央政治局常委、中央政法委書記羅幹在實施依法治國方略１０週年座談會上指出。
反腐倡廉，監督是關鍵。
黨的十六大以來，我國懲防腐敗的監督體系已經構築起基本的框架，其重要標誌就是《中國共産黨黨內監督條例（試行）》和《監督法》的出臺。
黨內監督法規制度體系初步形成。２００３年１２月１３日，中共中央印發《中國共産黨黨內監督條例（試行）》，這是我們黨第一部系統規範黨內監督工作的基本法規。它明確規定了黨內監督的十項制度，分別是“集體領導和分工負責”、“重要情況通報和報告”、“述職述廉”、“民主生活會”、“信訪處理”、“巡視”、“談話和誡勉”、“輿論監督”、“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”，從而為黨內監督的開展提供了明確的黨內法規依據。此外，中央紀委還會同中央有關部門先後制定了《關於中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》、《關於中共中央紀委派駐紀檢組履行監督職責的意見》等配套黨內監督法規制度。
國家機關監督法律制度體系日益完善，“以權力制約權力”顯威力。２００６年８月２７日，《各級人民代表大會常務委員會監督法》在十屆全國人大常委會第２３次會議上被高票通過。這部法律將人大常委會對行政權、審判權、檢察權的監督重點、監督方式、監督途徑、監督情況等等，明確、具體地規定出來，從而為國家權力機關依法監督行政機關、審判機關、檢察機關及其工作人員正確行使權力提供了法律依據。此外，修訂後的《審計法》自２００６年６月１日起施行，它健全了審計監督機制、完善了審計監督職責、加強了審計監督手段、規範了審計行為，為發揮審計監督在反腐倡廉中的重大作用提供了完善的法律依據。再加上檢察機關法律監督職能的不斷完善和強化，對權力規範運行的監督法律制度初步形成體系。
反腐理論界呼籲的“公開是最好的監督”、“以權利制約權力”正成為現實。２００７年１月１７日，國務院第１６５次常務會議通過了《政府信息公開條例》，將於明年５月１日起正式施行。“政府信息公開作為一種反腐敗的制度設計，必將進一步推動反腐敗鬥爭的深入開展。”北京大學廉政建設研究中心兼職副研究員莊德水在談到該《條例》出臺的意義時認為，“政府信息公開將使整個行政系統透明公開?政府政策的決策和執行將完全暴露在眾目睽睽之下。公開使權力運行從隱蔽變成透明?無疑切斷了權錢交易的鏈條?包括其交易背後的利益共謀渠道。”此外，２００４年９月２２日印發的《中國共産黨黨員權利保障條例》、２００５年５月１日起施行的《信訪條例》，通過保障黨員權利、公民合法的信訪權益，對領導幹部、國家公職人員行使權力進行監督與制約。
早在１９９２年，鄧小平同志就説過：“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對幹部和共産黨員來説，廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。”
２００５年１月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，這份當前和今後一個時期深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作的指導性文件提出：“到２０１０年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。再經過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。”毫無疑問，十六大以來反腐倡廉法律法規制度建設取得的顯著成就，為懲治和預防腐敗體系的建成，奠定了堅實的制度基石。
（作者: 王治國）
責編：趙旋璇
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