疫情之下，環境執法何去何從？

　　隨著中國新冠肺炎疫情蔓延基本得到控制、防控形勢整體向好,復工復産、恢復經濟逐步提升為各級政府、各個政府部門的中心工作。但國際上也因此産生擔憂:疫情過後,中國是否會以犧牲環境為代價,換取經濟目標的實現?特別是在中國8個省份宣佈對基建投資總計34萬億元的背景下,環境監管是否會為其中的高碳投資讓路?此外,3月3日,中國生態環境部印發了《關於統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),提出了環評和執法正面清單,簡化環評手續、減少現場檢查、減輕處罰等措施。這是否意味著生態環境監管部門將放鬆監管?

　　3月10日,生態環境部召開新聞發佈會,對《指導意見》中的正面清單作了解釋,並回應稱環境監管保持“力度不減,方向不變”。新聞發佈會釋放的信號讓我們堅信,中國的環境執法不是在放鬆,而是在疫情之下,在努力堅守職責的同時尋求轉變,探索兼顧生態文明建設和經濟發展的差異化、精準化的執法模式。

　　歷史的選擇

　　差異化的監管本質上是一種精準監管模式。對執法者來説,可以精準打擊偷排偷放、主觀惡意排污的企業,也可以降低“一刀切”給具有良好守法意識、能力和記錄的企業帶來的守法成本,還可以鼓勵守法者,從而以最小的資源消耗來獲取最好的守法效果。所以,這是一種執法與守法雙贏、環境與經濟雙贏的執法模式。

　　要實施差異化執法模式並不容易,需要在理念、技術和機制上實現多方面突破,並做出相應的安排。正是由於種種限制,過去一段時間裏,關於守法導向、結果導向、差異化的執法等理念在理論上有很多討論,但是很難落地。而在應對疫情的大背景下,《指導意見》的出臺加速了這一轉變的實現。

　　我們看到,《指導意見》在執法理念上,提出了多元化管理、引導、服務的理念,主動為企業普法、守法提供服務,改變了過去單一“查-罰”的後端威懾性的監管模式,執法工作前移。在技術上,生態環境部明確正面清單的概念,對正面清單適用對象作出説明。在機制上,明確了減少現場檢查和減輕處罰的措施,並規定了適用的對象。可以説,《指導意見》真正實施了差異化執法、精準執法的落地。

　　技術的自信

　　中國環境執法理念轉變的時機是疫情控制,但是真正能讓中國執法者篤定信心實現轉變的是新技術應用。從《指導意見》來看,技術在其中的作用表現為:一是正面清單的識別;二是獎勵機制中的非現場監管。

　　差異化監管的前提是識別出企業之間的差別。在過去的幾年裏,中國的環境執法機構信息化水平快速提升,積累了大量的執法數據,企業環境信用數據、移動執法痕跡數據、環境督查數據以及企業的排污在線監測數據,這些數據與排污許可證形成了龐大的數據庫。在這些數據基礎上,可以實現對企業守法記錄、違法性質、風險程度以及守法能力的評估。

　　從非現場監管來看,近年來新型傳感技術、物聯網、衛星遙感監測、無人機、大數據等信息技術在環境執法中得到了應用。這些技術手段可以協助執法人員識別可疑的違法行為,併為執法人員快速定位違法問題和企業。新技術成為環境執法監管者的“千里眼”,可以替代過去只有在現場才能完成的工作。

　　2017年,生態環境保護部在河北省滄州市開展了大氣污染熱點網格監管試點(“千里眼計劃”)工作,綜合利用衛星遙感、氣象、空氣質量監測等相關數據,識別熱點網格,進行重點監管,提高了執法人員污染熱點識別的能力。目前,該技術已經推廣到了京津冀“2+26”城市和汾渭平原11市。正如生態環境部副部長翟青所説:“基於衛星遙感監測和大數據分析等新型監測技術的熱點網格工作可以有針對性地加強執法排查,真正做到有的放矢。”

　　未來,這些技術還將不斷融合,衍生出一些適用於多種執法需求的新技術組合。“千里眼計劃”提出要與移動監測技術結合,實現更精細化的管控,及時、精準地識別出異常區域,為環境執法人員精準定位檢查地點。同樣是在滄州的移動監測試點發現,通過移動監測發現問題的準確率接近80%,展示了在中國環境執法領域的應用潛力。

　　疫情之下,一些執法者與企業非接觸式的新型執法技術有了用武之地:低成本的基於大數據的小型污染處理廠在線監控技術,可以在無人職守的情況下,監控污染處理設備是否正常運行;大數據分析可以識別在線監測設備的異常,為企業提供預警;而基於出租車的移動監測技術可以傳回城市角落裏的空氣質量數據;無人機不用進入工廠、無須與企業人員接觸,就能完成對企業的檢查。

　　後疫情時代

　　生態環境執法的轉變在疫情的催生下打破了躊躇不前的局面,邁出了實質性的一步。但是,要想讓這種轉變守得住環境執法底線,在疫情期間守護住藍天、碧水與凈土,在疫情結束之後走得更遠,還需要做出一些努力。

　　我們建議,要鼓勵地方積極試點,總結推廣好地方經驗;要打造中央與地方、政府與企業之間的夥伴關係,在現有的幫扶、服務的基礎上,逐步建立各方的互信,通過制度創新建立良好的夥伴關係;要加強制度化建設,做到依法、規範執法;要大膽採用新技術,充分挖掘執法技術潛力;要科學認識新技術的功能——新技術目前的進展與水平更適合促進守法,而不是用於處罰。新技術還不能百分之百地準確識別和定性問題,它們的最大優勢是作為信息獲取的手段,成為執法人增強的“眼”、“耳”和“大腦”,成為執法者與企業之間共享的信息,幫助企業改進守法,而不是執法人員手中的“棒”。

　　雖然從環評到執法監管等措施的正面清單具有應急性,但《指導意見》指出,不排除將來基於經驗總結繼續實施相關措施的可能性。我們希望,在疫情下,中國的環境執法能在堅守中實現轉變,將環境執法模式推向一個新的階段,實現環境與經濟之間的雙贏、執法監管者與被監管者之間的雙贏,為世界提供中國環境執法的經驗和解決方案。(文/秦虎)