陜西神木醫改背後：政府一直否認存在財政壓力

    神木醫改背後

    政府主導的神木全民免費醫療，其中暴露出的問題，為未來全國醫改提供了前車之鑒；而一個資源枯竭地區政府所提供的高福利，也旨在為潛在的社會危機打一劑預防針

    本刊記者/周政華(發自陜西神木)

    煤炭所帶來的巨大財富，正促使陜西省神木縣政府變得慷慨起來。

    如果不是25年前，一支來自西安的勘探隊在這裡發現了中國最大的煤田，神木仍將為貧困所折磨。如今，生活在這座陜北縣城的40多萬居民，正享受著全國民眾羨慕的高福利——12年免費教育和全民免費醫療。

    一些人甚至認為，這裡是“中國離共産主義最近的城市”。不過，當地政府在計劃“還富於民，共享改革開放成果”之前，卻從未料到“好事”險些被“搞砸”。

　　免費之後

    問題出在全民免費醫療上。

    政府顯然低估了多年來“因病致窮”人群的龐大數量。今年3月1日，神木縣正式啟動全民免費醫療後，縣內7家合作醫療定點醫院的門診掛號處就排起了長龍，住院部的樓道裏也架起了臨時病床，一時間人滿為患。

    姚余珍就是眾多等待者之一。患肝硬化的農民姚余珍，整個3月份，跑了10多趟縣人民醫院，結果傳染科的床位始終滿員。姚余珍只好在縣城租了間民房，專門等著住院。直到4月中旬，她才躺上了醫院的病床。此前，這張病床被一位病情並不危急的乙肝小三陽患者佔據了近兩周。

    4月，神木需住院的病人超過3萬，儘管去年政府投資1億多元修建了陜北第一流的新縣人民醫院，但是該縣所有醫院的病床，加起來還不到2000張。

    神木縣康復工作委員會(以下簡稱縣康復委)稱，3月份縣內醫院的門診量比去年多了一半。去年成立的康復委，隸屬於縣衛生局，掌管全縣近40萬人口的全民免費醫療工作。目前該機構共有3個工作人員、2間辦公室和1台電腦。

    免費醫療針對的“全民”，其實是個概數。按神木縣衛生局今年1月發佈的《神木縣全民免費醫療實施細則》(以下簡稱實施細則)的規定，“全民”不包括沒有參加城鎮職工醫療保險或農村合作醫療保險的居民。不過康復委提供的數據表明，上述兩類人群的未參保率均不到5%和1%。目前，神木縣近95%的居民被納入全民免費醫療。

    高額的醫療費也超乎政府的預測。一些原本存在於公務員中的“過度醫療”現象，現在也開始波及全民。

    神木縣麻家塔鎮的8歲男孩張宇，因扁桃體發炎做摘除術，4月份在神木縣二醫院住了14天，花去了4639元的醫療費。以往，類似疾病一般只需要住院一週左右，費用不超過2000元。

    一些原本無需住院治療的慢性病病人，現在也泡起了長期病號。

    麻家塔鎮56歲農婦王鳳英，患高血壓，在神木縣二醫院住院時間長達31天，創該院4月份病人住院時間最長紀錄；神木鎮水龍村村民劉培魚，因糖尿病，于3月底入住縣二醫院，住院時間近2周，醫藥費超過7000元。

    縣康復委的最新統計顯示，在實行全民免費的醫療費用報銷額度有逐月上升趨勢，3月的報銷總額為960萬，到了4月份，這一數字驟升至1270萬。

    “過度醫療”，源於住院報銷起付制度。

    全民免費醫療，並非真正意義上的完全免費，而是實行住院報銷起付線制度。起付線以下由個人支付，超出的部分則由政府全額埋單。按實施細則規定，起付線標準為，鄉鎮醫院、縣級醫院和縣境外醫院，分別為每人每次200元、400元、3000元。因此，一般患者心理，出於人性自利本能，通常傾向於提高治療費用。

    眼下，神木縣政府既遭遇來自內部的財政壓力，同時也面臨著輿論的批評。媒體大都肯定了全民免費的大方向，所詬病的主要是前述技術性問題。最尖銳的批評甚至將神木全民免費醫療稱之為“烏托邦試驗”，認為只有醫院是唯一贏家。

    據康復委辦公室副主任劉小軍向《中國新聞週刊》透露，神木縣的全民免費醫療方案，主要由縣政府制訂，沒有吸收縣外專家參與決策。劉小軍説縣外專家不了解神木縣情。

    由於目前定位政府主導的全國醫改方案，尚未付諸實施，因此，任何的地方醫改模式創新均為公眾所高度關注。同為政府主導的神木全民免費醫療，其中暴露出的問題，也為未來全國醫改提供了前車之鑒。

　　方案修正

    政府一直否認存在財政壓力。

    神木是陜西最為富庶的縣之一。官方公佈的數據表明，2008年，該縣人均國內生産總值接近一萬美元，與北京、上海、深圳接近。但這些發達城市的政府最多只能給居民報銷一半的醫藥費，福利水平遠不及神木。

    5月22日，神木縣宣傳部長雷江聲，在政府召開了全民免費醫療的新聞發佈會上表示，一切問題均在預料之中，並稱“將堅定不移地把這項惠及廣大城鄉居民的新型醫保辦法實施下去”。但他同時説，這一政策將逐步完善，暗示未來可能會有所調整。

    縣康復委辦公室副主任劉小軍在接受《中國新聞週刊》採訪時透露，政府在去年調研時估算，今年的全民免費醫療的報銷總額將在1.5億元到1.8億元之間，尚在財政可承受範圍之內。2008年，神木縣地方財政收入接近18億元。他還表示，將在6月份開始執行新的調整方案，最為關鍵的則是，如何遏制醫院開大處方。這也是當前政府最頭疼的地方。

    目前，縣內各大醫保定點醫院的實際治療費用，均超過實施細則中規定的“縣級醫院每人每日總費用不得超過400元”的標準。

    縣康復委提供的數據顯示，醫療條件越好的醫院超標越多，條件差的醫院醫療費用反而控制得較好。神木縣最好的醫院——縣人民醫院問題最為突出，其各項指標，均超出實施細則各項規定，其中每人每天住院總費用接近600元，比同城的高新醫院高出近200元。

    縣人民醫院院長麻保玉在接受《中國新聞週刊》採訪時表示，由於全民免費醫療處於試行階段，存在問題在所難免，日後尚需進一步完善。麻保玉同時還擔任神木縣政協副主席。

    劉小軍透露，未來將加強對定點醫院在人均每天醫療費用、住院天數上的控制，落實實施細則的規定。

    具體的控制方法是，患者平均每人每日的總費用，控制在400元以內，總住院天數一般不得超過10天；患者自付費率不得超過10%；為防止醫生開大處方，特別規定藥品不得超過醫藥費總額的一半。

    如超過上述標準，醫院將受到懲罰。劉小軍透露，縣醫院和縣二醫院將成為首批被懲罰的醫院。據悉，從2009年6月開始，醫院每月向康復委報銷醫藥費時，將有10%作為風險金扣留在康復委，待到年終，統一核算，未超標則予以返還，超標則作為罰金。

    神木的民營醫院之一、精煤職工醫院副院長李金彪則認為，增加定點醫院，引入競爭才是從根本上杜絕醫療費用過高的做法。目前，神木縣有大小醫院20余家，屬於全民免費醫療定點醫院的有7家。

    精煤職工醫院曾是神木縣農村合作醫療定點醫院。2008年，精煤職工醫院被浙江商人收購，成為民營醫院。但是在今年衛生局的定點資格審查中，由於醫療設備項目未達標，其定點資格遭取消。

    2009年3月，神木縣全民免費醫療展開後，精煤職工醫院就診的病人急劇減少。精煤職工醫院內科醫生矯旭仁説，以前他一天至少看10個病人，現在能有三四個就不錯了。其副院長李金彪對《中國新聞週刊》透露，目前醫院仍在虧損，即便如此，醫院仍打算購置X光機等設備，爭取明年恢復定點資格，“不然生意沒法做”。

    全民免費醫療，對於遍佈全城的小診所的打擊則是致命的。

    行醫30多年的王萍，最近打算關掉自己的小診所。王萍的診所位於城南的一條小巷子裏，租用的是一間不到20平米的窯洞模樣的舊民房，診所內放著供病人打滴時休息的兩張床，沒有病人的時候王萍就和她的老伴盤腿坐在上面。和王萍一起坐鎮藥店的，還有一張兼配藥和收款功能于一體的寫字桌，以及一個藥櫃。

    最近兩個多月，王萍流失了很多老病人。以往在王萍這花300多元打點滴就能治好的感冒，現在即便花費1000元，老病人們也願意去定點醫院。“去醫院貴，但是能報銷。”王萍在接受《中國新聞週刊》記者採訪時表示了她的無奈。王萍的兒子和兒媳婦5年前已下崗，現在全家的收入都得指望這間診所。

    在神木，類似王萍這樣發揮著社區門診功能的私人診所，眼下大都瀕臨倒閉。這預示著，以後定點醫院門診掛號處的隊伍將會更長，醫院上報給康復委的報銷金額將更加令人瞠目結舌。

　　為什麼是神木？

    在2008年全國百強縣排名中，獨佔陜西省鰲頭的神木名列倒數第8。這意味著與神木一樣擁有雄厚財力的縣市政府不在少數。但是，為什麼唯獨是神木，這個建在沙漠和黃土上的西部縣城，提供了全民免費醫療和12年免費教育？

    答案之一可能是，政府所提供的高福利，旨在為潛在的社會危機打一劑預防針。

    目前，神木産的6500大卡的塊煤價格超過600元。但是，神東等煤礦企業支付給地方0.2元／噸的地表塌陷補償費標準20年沒變。截至2008年，由於採礦所形成的塌陷區面積超過50平方公里，涉及人口近萬人。由於賠償標準過低，塌陷區群眾針對神東公司的上訪已達100多批，4000多人次。2006年，永興草條溝村因神東公司榆家梁礦開採造成4個組300多人進京、赴省上訪。

    而少數官員的腐敗也進一步激化了社會矛盾。

    2005年8月份，神木縣政府辦召集全體幹部職工開建房會議，決定政府辦全體在職幹部職工共同集資，徵用位於縣城南的神木鎮南關二村劃撥土地修建家屬樓。但2007年，政府卻用78戶公務員的集資款蓋出了107套房子，比規定多出的29套住房引發爭議。事後，神木縣政府辦副主任董永光稱，多出的房産最後由“陜西亞華煤電集團”處理給他人，但未能出具發票證明。

    之後神木公安人員公然向煤老闆索取“贊助費”，轟動了國內輿論。去年11月，在神木縣煤焦協會的一次內部協調會上，神木縣公安局大柳塔分局副局長魏小敏發言時，讓各位會員為轄區的治安“做些貢獻”。隨後，參加會議的60余位煤老闆捐資219萬元。

    隨後，神木線41名挂職幹部賦閒在家領餉一事，今年4月又遭新華社曝光。新華社的報道稱，部分幹部挂職後，有的賦閒在家，享受著與上班人員一樣的待遇，而單位卻因人員緊缺工作開展困難；還有個別人員甚至借著雙重身份，為個人兼職開方便之門，有違法違紀行為。

    腐敗甚至已經蔓延到一些縣主要領導幹部身上。今年3月31日，神木縣委常委、副縣長高小明，因違規違紀被榆林市紀檢委立案調查，這也是截至目前神木縣最高級別官員被“雙規”。涉案人員之一的神木縣財政局局長也于一併被“雙規”。

    目前，高小明已經主動交代受賄錢物200多萬，其中一筆受賄涉及神木當地一個名叫楊某的老闆。據了解，楊某在神木縣大柳塔鎮賈家畔村，以給當地修築“河堤工程”的名義，大肆開採煤礦。楊某在辦理治理河堤的相關手續過程中，與高小明私交過密的神木縣財政局王在仁起到了關鍵作用。接近神木縣政府的人士稱，這僅僅是“冰山一角”。

    與上述情況類同的無節制地煤礦濫採，已經危及到未來神木經濟發展的根基——煤炭資源安全。

    資源型城市的一些痼疾已經在神木初現端倪。政協神木縣委員會2006年的一項調查報道稱，該縣煤炭資源開發利用過程中資源保護意識淡漠，浪費嚴重，環境治理滯後，污染嚴重等一系列問題日益凸顯。

    該報告稱，按上世紀80年代規劃，神木的煤礦可開採200多年。但目前的情況是，相當一部分企業受利益驅動，長期超設計能力開採，大大縮短了礦井和礦區的服務年限。據省有關部門調查，神東公司大柳塔煤礦的年設計生産能力為600萬噸，目前年實際生産能力已達到2200萬噸，使原設計開採年限108年已縮短為37年。

    雄心勃勃的神木縣政府，為這個因煤而興的城市制訂的計劃是，到2020年，地區經濟規模達到1萬億元。不過，神木市民郝瑞説，看看西北其他的地方，就會明白“如果沒有煤炭，除了黃土和沙漠，我們幾乎一無所有”。

責編：李秀偉