“窮人銀行”成中國農村金融走出困境的突破口

　　農村互助資金組織這樣的基層金融創新，是農村金融走出困境的突破口

　　一種被稱作“窮人銀行”的農村互助資金組織，在安徽農村正大受農民尤其是貧困戶的歡迎。從2006年起，安徽省改革財政扶貧資金主要用於基礎設施和公益事業等項目建設的舊模式，以財政扶貧資金“鋪底”、吸納村民自有資金參與，在30個縣進行互助資金組織建設探索。互助資金實行“民管、民借、民用、民還，週轉使用，滾動發展”機制，效果十分明顯。受訪專家認為，壯大與規範這類農村“窮人銀行”，對解決農民融資難、提高農民民主素質和自治能力都非常有益。

　　政府村民共建

　　大別山區的霍山縣佛子嶺鎮佛子村的“建國互助資金組織”，是由政府無償劃拔的3萬元扶貧資金、30戶農民每戶自願入股100元“合資”建立的。這個互助組織以低於銀行的利息，向農戶有償發放生産性貸款。股民們以一戶一票的“純民主方式”選出五人管理小組，用“互相監督、民主管理、循環使用、滾動發展”的模式，來經營農民自己的“土銀行”。

　　村民們告訴本刊記者，互助資金是真正切合農村實際的“窮人銀行”。村民貸款不需要抵押，只需找兩三戶有經濟實力的農戶聯合簽字擔保，經“資金共管小組”審批並經公示，即可獲得貸款。通過資金互助，佛子嶺的村民們搞起了毛竹、茶葉、板栗等經濟作物種植，收入比過去大幅增加。一些農戶不滿足於初級生産，正打算聯合開辦毛竹加工廠。“如果沒有互助資金，這些想都不敢想。”村民們感嘆道。

　　據《?望》新聞週刊在安徽省的調查，安徽在貧困縣、區引導建立的互助資金組織，是由財政扶貧資金和村民自願入股的資金“合資”而成。它既不同於由村民自發入股形成的民間互助合作資金，也不同於信用社等金融機構在農村開展的小額信貸模式。“互助資金”很大一部分來自政府的財政扶貧資金，具有公共財政支出的政策取向。

　　現在，安徽農民加入“互助資金組織”的熱情高漲，農戶投入資金都是建立在自願的基礎上，每戶投入50元至1000元不等。安徽省給這類互助組織制訂的基調是“自願、民有、民管、民借、民用、民還，週轉使用，滾動發展”；管理規範是：資金只允許借用，且只能用於發展生産，根據不同的情況協商確定村民借款的最高額度，一般最高借款額在5000元以內，期限3至6個月，最多不超過1年，利率參照當地信用社同期貸款水平小幅浮動。利息收入，除必要的運行費用開支、公益事業建設和照顧特困戶外，必須保證50%以上轉為互助資金，以進一步擴大規模。

　　互助資金使用效率普通較高。太湖縣湯泉鄉前畈村互助資金總額為4.4萬元，近三年累計發放貸款22.4萬元，週轉率500%。累計扶助貸款戶68戶次，産生利息6100多元。貸款扶助種植業、養殖業及短期經營週轉。群眾借還款態度積極。村民盛錦標借款4000元投入低産板栗園改造，當年産生純收益7000多元；盛張和借款5000元，從事裝璜服務業，生意紅紅火火。有了“互助資金組織”，該村人均純收入年均增加超過20%，遠超過同類型村。

　　本刊記者在霍山縣、太湖縣的調查發現，村民對互助資金管理很嚴，設了許多“緊箍咒”：資金只允許在村、組內部借用；只能用於生産發展項目；不得平分給村民；不得用於抵扣往來款項；不得用於公益設施或非生産經營性支出。借款按照“戶主申請、抵押或擔保人簽名、管理小組審查批准、公示、簽訂合同、放款”的程序予以辦理。

　　由村民選舉産生的管理小組負責管理互助資金，形成民主化管理機制。資金實行“由村民民主管理、自主決策、共同參與、相互監督”的管理原則，在村民組內部形成一種利益共管機制，每個試點村都由全體村民大會每人一票民主推選公道正派、有一定管理能力和責任心的5至7人組成“互助資金”管理小組，內設的組長、會計、監督員各有明確分工，按程序辦事。遇有重大問題，全體村民共同研究解決。

　　互助資金組織開展得較規範的太湖縣，採取五招來發展這項事業：一是健全組織，加強領導。縣委、縣政府成立貧困村互助資金管理領導小組。鄉鎮選定精幹、責任心強的工作人員專司這項工作。二是公平競爭，招標選點。引入競爭機制，一改過去扶貧資金分配製的做法，實行招標制選點。經過嚴格評審和答辯，最初有38個村民組中標。三是上下聯動，積極籌資。試點村互助資金採取“兩點法”籌資，縣政府按每戶1000元的標準安排財政專項扶貧資金，同時本著自願原則，村民每戶按50至400元不等交納配套資金，共同形成所有權為組內村民共有的互助資金。四是民主管理，規範運作。由村民民主推選作風正派、辦事公道、善於管理的5人組成資金共管小組，設立組長、會計、出納、監督員等崗位。共管小組人員實行定期換屆。五是加強督導，雙向共管。財政扶持資金撥付到共管小組後，各鄉鎮財政所和村兩委及時派員跟蹤問效，督促做好資金投放前的公示，了解各項制度建設，查看臺賬，核實資金投放情況。實行備案制。資金共管小組及時將資金管理制度、借款合同、資金投放及回收、管理費收取等情況報村委會備案。

　　農民信賴互助資金

　　接受本刊採訪的安徽省基層幹部和農民反映，投入農村互助資金組織的政府資金，顯然比通過其他惠農政策發放給農民的錢更有效，因為這筆錢成了“種子錢”，它不但幫貧困農民增收，也教會了農民“如何以市場機制來花錢、管理錢”，更推動了農村自治能力的增強，確實“政府的這筆錢花得太值了”。

　　農民為何如此鍾情于互助資金組織？村民們告訴記者，是由於互助組織具有三大特性：

　　一是便利性。霍山縣許多農民抱怨到信用社等金融機構小額貸款時“磨破鞋”、“説破嘴”、“還得不斷填表格、托關係、送禮”，貸款下得往往還不及時，常常誤了農時。農民既覺得“融資難”、更覺得“融資苦”。而互助資金組織就設在村內，農戶間彼此知根知底、相互信任度高，辦理貸款的手續也特別簡便，真正是“農民自已的土銀行”。

　　正是便利性，使越來越多的農民急著“入互”，太湖縣小池鎮張衝村村民何其應，去年初從“互助資金”借款5000元發展肉雞規模養殖，半年賺了2萬元，全村入“互”借款發展規模養雞的農戶迅速發展到70多家。

　　二是民主性。接受《?望》新聞週刊採訪時，安徽省政府副秘書長劉奇認為，互助資金的管理與使用，是農民自我管理能力、民主意識的一次大提升。由於資金管理小組的成員必須由一戶一票地選出，村民們普遍覺得“比選村委會主任更認真，管錢的事可馬虎不得”，許多村民為了贏得別人的信任，甚至開始約束自已的言行。

　　農民增收之後，在道德信譽監督約束之下，首先想到的也是還本付息。接受本刊採訪的安徽省財政廳專家汪學越説：“通過這種制度設計，喚醒了農戶的自我意識、參與意識和主體意識，激發了他們主動參與村內外事務管理的熱情。同時，還培養了村民的誠信意識，優化了農村信用環境，密切了幹群和鄰里關係，有利於農村和諧社會建設。”

　　三是引導性。太湖縣領導認為，由於互助資金借貸的導向是必須用於發展生産，這“比任何口號與講話的引導更直接”，從試點村情況看，通過互助資金而增收的農民對其他戶的帶動作用，也非常明顯，提高了村民的創業能力，促進了農業結構調整和農民增收。

　　汪學越指出，互助資金組織打上了“市場經濟”和“基層民主”的鮮明烙印。由於有效緩解了農民一家一戶發展生産、創業致富中的資金短缺問題，又通過引入市場經濟和民主管理新機制，消除了農民的後顧之憂，是這種新的互助組織和形式受到農民普遍歡迎的根本原因。

　　亟待制度“護航”

　　安徽省農村的農民互助資金組織已有830多個，且呈加速發展勢頭。一些制約因素和難題隨之暴露出來。

　　安徽省財政與扶貧部門向《?望》新聞週刊介紹，當前存在的主要問題：一是資金規模小，農戶借款限額較低，不能滿足農民發展生産的實際需求。隨著農村經濟快速發展，每次“封頂”5000元的貸款顯然不能“解渴”。二是沒有合法地位，農民資金互助組織無法進行註冊登記。管理組織的地位沒有明確，在工作中存在許多不便。以銀行開戶為例，安徽省除岳西縣通過協調縣人民銀行同意管理組織作為特例開戶外，金寨縣是鄉財政所開戶，其他地方多以個人名義開戶。這給以後的規範管理帶來難度與隱患。三是風險機制還未建立起來。農業一定程度是弱質産業，在遭遇特大自然災害或是個別家庭發生特殊困難時，借用的資金存在一定風險。四是當互助資金壯大規模後，農民受限于自身的文化素質與財務知識，會出現管理難題，還沒有建立起系統的農村財務人才培養機制。

　　安徽省財政廳領導坦言，“互助資金”的有限性還是決定了其效果的有限性。一方面，財政扶貧資金只適用於國家和省指定的貧困地區，非貧困地區農戶享受不到；另一方面，資金本身規模有限性也限制了其發展。而要實現從“互助資金”向金融市場的融資跨越，則需要國家政策的突破。

　　互助資金的運作模式富有啟發性：一是公開、公平、公正的民主監督管理機制。“互助資金”運行從資金管理委員會到貸款人資格審批與款項回收，各個環節不自覺地運用了現代民法公示、公信原則，從而實現了100%還款，保證了資金的安全性。二是産權性質明晰。對於外界關心的資金産權界定，我們明確規定，互助資金的産權既不歸屬政府與財政，也不完全歸屬貧困村全體村民。原則上，只有“入互”村民對全部“互助資金”享有所有權，非“入互”村民僅對財政投入比例部分享有産權。明確産權歸屬很重要，可以防止以後資金規模擴大後發生糾紛。

　　由於互助資金組織使政府有限的扶貧“鋪底”資金正産生明顯的“倍增效應”，安徽省準備在規範與壯大互助資金上加大力度。目前，該省財政扶貧政策作了調整，將按財政扶貧資金規模的一定比例切塊，用於支持和發展“互助資金”；一些縣準備逐步增大財政扶貧資金投入比例，適當提高農戶配套資金標準，提高到每戶500至1000元。

　　同時，縣級整合相關涉農資金進行投入，廣泛吸納社會扶貧資金，不斷擴大互助資金規模。一些地區正在研究如何將現行小額扶貧貸款貼息資金與“互助資金”試點相結合。將試點工作經費納入縣級財政預算範圍，管理組織人員的誤工補貼在項目經費及部分資金佔用費中支出。設立風險基金，用於個別農戶遭遇不可抗力或家庭特殊困難時減、免歸還借用資金等。

責編：汪蛟龍