行業監管機構不能壟斷了反壟斷執法權

　　只做“減法”，會使得反壟斷立法的線條更粗。但好在，我們可以把希望寄託于未來出臺的反壟斷法實施條例上。對於壟斷性行業的壟斷行為該“由誰來反”這個問題，我只有一個理想——行業監管機構不能壟斷了反壟斷執法權。

　　在反壟斷法草案的起草和修改過程中，有兩個難度甚大的問題：一個是壟斷性行業的壟斷行為應當由誰來反？一個是依據什麼法來反？這是兩個密切相關的問題。前者涉及反壟斷執法機構與行業監管機構之間的關係，後者涉及反壟斷法與行業監管法之間的關係。

　　針對第一個問題，2006年第一次審議時，當時的反壟斷法草案第四十四條作了規定，計有兩款，第一款規定，“對本法規定的壟斷行為，有關法律、行政法規規定應當由有關部門或者監管機構調查處理的，依照其規定。有關部門或者監管機構應當將調查處理結果通報國務院反壟斷委員會。”第二款規定，“有關部門或者監管機構對本法規定的壟斷行為未調查處理，反壟斷執法機構可以調查處理。反壟斷執法機構調查處理應當徵求有關部門或者監管機構的意見。”

　　對這樣的制度設計，專家表現出了極大的擔憂——反壟斷法能夠束縛得了壟斷性行業嗎？然而更令人擔憂的是，一年之後，在今年6月第二次審議時，第一次審議稿的第四十四條調整為第五十六條，該條僅為一款，保留了第一次審議稿第四十四條的第一款，把第二款給“減”掉了。依新規定，對壟斷行業內的壟斷行為的反壟斷執法權，被行業監管機構壟斷了。這樣的“減法”令人遺憾。

　　好在，最近從媒體得知，近日正在第三次審議的反壟斷法草案，又做了一次“減法”，把二審稿第五十六條整條刪除了。讀了此條新聞之後，我多少有些釋重的感覺。因為行業監管機構壟斷反壟斷執法權的規定，被三審稿打破了。這是應該的。

　　針對第二個問題“反壟斷法與行業監管法之間的關係”，草案一審稿的第二條第二款曾規定，“對本法規定的壟斷行為，有關法律、行政法規另有規定的，依照其規定”。對此，許多人都非常詫異：若依該款規定，一旦行政法規另有規定，就不再依反壟斷法了，結果是行政法規的效力優於作為法律層次的《反壟斷法》，明顯與《立法法》規定不符。而且，如果“有關法律”另有規定，就不違反《立法法》了，而“另有規定”的法律會有哪些？不難想到，是電力法、電信法、郵政法、民航法、鐵路法、銀行法、證券法、保險法等，這些法律都是行業法，分別對應電力、電信、郵政、民航、鐵路、銀行、證券、保險等壟斷性行業。

　　然而，在一些壟斷行業，昨天是監管部門領導，今天就可能出任被監管企業的老總，在這種體制下，監管機構對於行業內的過度競爭或許會有所作為，因為會影響到行業的整體利益；但要限制行業內的競爭，要想有所作為，恐怕就不那麼容易了。

　　不過，慶倖的是，草案二審稿把一審稿第二條第二款整款刪除了，又做對了一次“減法”。

　　坦率地講，如何處理好反壟斷法與行業監管法之間的關係，以及反壟斷執法機構與行業監管機構之間的關係，是一個世界性的難題。幾乎在所有的國家都充滿了爭議。在立法過程中，能夠創設出最理想的制度當然值得讚賞，但是，在爭執不下的情況下，做一做“減法”，刪掉那些最不合理的規定， 也是值得肯定的。

　　當然，只做“減法”，會使得反壟斷立法的線條更粗。但好在，我們可以把希望寄託于未來出臺的反壟斷法實施條例上。而且，與其他法律不同的是，反壟斷法的實施條例不會是一部，而是多部，那樣可以承載我們更多的理想。對於壟斷性行業的壟斷行為該“由誰來反”這個問題，我只有一個理想——行業監管機構不能壟斷了反壟斷執法權。(時建中 中國政法大學教授、博士生導師）

責編：趙旋璇