試點12年仍靠圍追堵截管城市 城管遇"內憂外患"

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　　對城管來説，今年可謂多事之秋。城管“執法秘籍”備受批評，“城管局長聯席會議”遭到質疑。在一些省市,“暴力執法”與“暴力抗法”頻頻發生,城管,幾乎成了被人抨擊的“靶子”。

　　在這些現象背後，是城管系統的群體性焦慮——試點12年，仍靠圍追堵截來管理城市，已經走進了“死衚同”。今年下半年，伴隨著全國各地的城管“手術”，北京多支城管隊伍也走上了“變法”之路。然而，城管之痛不在皮膚，刮骨療毒談何容易。

　　困境：城管的“內憂外患”

　　崇文區城管大隊隊長王建華剛入行的時候，就碰上了棘手事：夜查渣土車，車主鑽入車底和城管隊員僵持了10小時。

　　當時，圍觀群眾的指指點點，讓王建華難以忍受。不過，這正是城管每天都要面臨的兩難處境：管得嚴了，被罵剝奪弱勢群體謀生的權利。城市臟亂差的時候，他們又會被指失職。尷尬處境中，他開始反思和調研。

　　外患：城市管理不等於“城管”

　　“抓小販斷人生計、拆違建掀人家房，所有最難管的、吃力不討好的臟活累活都轉給我們了，把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管’。”正如豐台區南苑鄉城管分隊李指導員所言，城管的活兒不好幹。

　　其實，城管系統在試點之初，就是個“收拾爛攤子”的角色。1997年，我國的第一支城管隊伍在宣武區建立。那時坊間流傳著一句順口溜：“七八頂大蓋帽管不住路邊的大草帽。”

　　市政府法制辦主任周繼東舉例説，對路邊常見的燒烤檔，環保局、衛生局、公安局都有權管，但權責不明，出了事就會互相推諉。

　　為了解決多頭執法、重復執法、執法擾民、效率低下等問題，將決策權、執行權、監督權適當分離，相關部門提出“綜合執法”的新思路——把分散在各部門的執法權交給城管。問題是“各單位往往把難執行的、權力不大的事項都扔給城管”。

　　成立之始，城管承擔五項基本職能。此後，每當城市發展中出現了新的問題，城管管轄的範圍就有可能擴大一次。時至今日，城管集市容環衛、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現場、城市河湖、黑車、黑導遊等等十三四個方面、近300項職能于一身。

　　讓李指導員發愁的是，分隊裏的人手總不夠用。南苑鄉佔地59平方公里，從南到北開車近一個小時，編制只有26人。該地批發市場雲集，隊員們忙於“救火”，能行使的職能就那麼幾項，更別説長效管理和服務了。

　　讓王建華“頭疼”的則是，管理的內容越龐雜，城管與其他部門職責交叉的現象就越普遍，“力不從心”的感覺也就越強烈。

　　“比如佔道經營屢罰難禁，店外歸城管負責，店內由工商監管。城管來了，經營者搬進屋；工商來了，再搬到屋外。結果是城管、工商都沒法管，店照舊開張。”

　　“再比如拆除違建，這邊剛下達了《拆違通知書》，那邊卻以違建為營業地址發放了執照。各部門配合起來不容易，執法難度可想而知。”

　　今年9月，崇文區城管大隊協調相關部門在東花市小區建了個早市，把遊商請進市場合法經營。這一變“堵”為“疏”的措施收效良好，但要在全區推廣，城管卻做不了主。説白了，城管沒有審批權，只有監管權，如果得不到街道、工商配合，疏導不過是空談。

　　“城市的管理，秩序的建立，不能建立在末梢執法上，而要把規劃、許可、管理、監督綜合起來。”周繼東説：“按照國務院的要求，城管應該是一級建制。但本市的城管執法局是隸屬於市政市容管委下‘二級局’，難以協調一些一級部門，好多事其實是城管想管也管不了的。”

　　內憂：沒個“婆家”，監管乏力

　　黃祿軍是海淀區城管大隊學院路分隊的副隊長，他最怕同事問他“城管今後怎麼發展，會不會撤銷”？ 隊員們的擔心並非空穴來風，今年2月，本市新一輪機構改革啟動時，沒有把城管列入新的機構改革框架中。一時間，“城管可能被撤銷”的消息不脛而走。直到今年9月中旬，市政府才在 “三定”方案的附則中明確，市城管執法局仍是市市政市容管委下的“二級局”。

　　從“出生”至今，試點已12年還沒個“名分”，讓城管隊員十分喪氣。“雖然招收的新隊員必須擁有市公務員資格，走公務員待遇，但我們的身份到底是什麼？歸誰管？大家都説不清楚。”

　　記者在調查中發現，中央政府內並沒有設置主管城管的部門，也沒有一部全國性的城市管理法規。從全國看，城管的職能、權屬部門五花八門(見右圖)。單在本市，基層隊員的管理辦法就有三種：

　　在朝陽區，城管分隊與街道的關繫緊密，它們被當作街道的一個部門，人員調動、獎金髮放都由街道管理。在崇文區，各分隊由崇文區城管大隊“垂直”領導，人、財、物均由大隊支配。而在豐台區，城管分隊要接受城管大隊和街道的雙重領導，往往是人事方面聽大隊的，辦公經費還要到街道“化緣”。

　　城管發展的大方向是什麼？一些城管隊員戲稱他們是“找不到娘家，也找不到婆家”。沒有“娘家”，就沒人替他們從長計議；但問題的另一面是，沒有“婆婆”，誰來規範這支5000多人的隊伍？

　　如今老百姓對城管的評價不高，最常説的就是一句“城管素質差”。據2008年上半年統計，北京市行政投訴中心所接到的投訴中，涉及城管的投訴便佔到近三成。周繼東直言：“城管在執法的形象上，和其他部門差距加大。”

　　“這支隊伍怎麼帶？”曾讓王建華頗為頭疼，由於在形象、執法方式、隊伍管理上都沒有嚴謹成熟的建制。從穿衣戴帽到建立標準，形成制度，他這個大隊長都得一點點摸索。

　　不可否認，這兩年市城管執法局出臺多項措施抓隊伍建設。去年在全市範圍內推行“柔性執法”、“五條禁令”；今年10月，又試圖通過規範行政處罰的計算方法，消減城管隊員在罰款上的隨意性。但在沒有“人事權”、“財務權”的情況下，“指導”的成效如何，顯然值得商榷。

　　長期在本市基層城管大隊調研的專家，中央民族大學行政法教授熊文釗認為，城管目前是典型的“屬地管理”，城管分隊和大隊受制于地方政府特別是街道辦事處，給權力尋租、濫用執法權提供了土壤，上級的執法監督必然削弱。

　　另外， 本市城管協管員已達5000余人，不亞於正式隊員數量。這支龐大的協管員的隊伍，由各區和各街道管理，通常是“40、50人員”。由於人員結構的差異性及缺乏必要的培訓和規範，也容易造成一些違規執法現象的發生。

　　雖然“各有各的管法”，但城管的形象只有一個。大興鬧出黑車車主猝死事件，最終的苦果還得由所有的城管隊員一起消化。