內部人士稱鐵路公安將繼續存在並垂直管理

有關人士透露鐵路公安將採用垂直管理模式，而鐵路法檢將融入地方普通法檢。

　　“千呼萬喚始出來”，呼聲由來已久的鐵路公檢法改革終於在近日拉開了帷幕，長達數十年的“兒子審老子，企業管社會”之怪現狀步入終結的軌道。

　　多少年來，鐵路公安為“保障鐵路部門的利益”，越權管理著本該由地方公安管理的鐵路線。多少年來，個別鐵路警察越權在鐵路道口罰款，根本無視這屬地方交警的職權範圍。多少年來，同一樁“列車撞死人”的案件，原告若到地方法院索賠，可獲數十萬元；但若“誤入歧途”地選擇鐵路法院，則甚至只能得到數百元的“侮辱性賠款”。

　　本次改革，將讓中國在“法治統一”的道路上邁出一大步。與此同時，改革的代價也是我們不得不考慮的問題。

　　7月17日，國家公務員局、鐵道部在京聯合召開“鐵路公安民警向公務員過渡工作會議”，對鐵路公安民警過渡為公務員的工作進行了全面部署。這意味著，“年年説，年年不見動靜”的鐵路公安轉制工作，終於有了現實的進展。據悉，這次改革不僅涉及鐵路公安，鐵路法院和鐵路檢察院也將推進轉制。

　　鐵路公安成“企業保安”　兩種法院“同命不同價”

　　鐵路公安系統幹部黃英自認為是“保安”而非“警察”。保安是為企業服務的，企業的利益並不等同於人民群眾的利益，有時候甚至會發生衝突。不為人民服務的“警察”怎麼可能是“人民警察”？法院和檢察院亦是如此，正所謂“吃別人的嘴短，拿別人的手軟”。

　　黃英（化名）是東北某鐵路公安局的一名幹部，他最近心情很愉快，因為在不遠的將來，他就要成為一名真正的“人民警察”了。接受過良好高等教育的他參加工作以來一直有個打不開的心結：“我們這樣的‘違法性執法’到什麼時候才是個盡頭？”

　　黃英告訴記者：“國家的執法者竟然不是公務員，國際友人對此簡直不敢相信。中國鐵路警察保護的是作為企業的鐵路部門的利益，而鐵路部門的利益並不等同於人民群眾的利益，有時候甚至會發生衝突。鐵路公安改制，將改變警察為企業服務的特例，是中國向法治社會深入發展的一個里程碑。改制後，我們就是真正的‘人民警察’了，就可以光明正大地為人民服務了。”

　　據了解，在建國初期“政企不分”、“國家辦企業”的大背景下，決策層考慮到鐵路是“國民經濟的大動脈”，其運輸具有跨區域性，以及社會治安形勢複雜等因素，參考前蘇聯模式，由鐵道部代表國家對本系統實行全面管理，其中包括執法與司法。1982年，又自上而下建立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院。

　　隨著“政企分離”改革的推進，中國在體制層面已經基本理清了政企關係，郵電等大系統的企業化改革已經順利完成。如今，鐵路集團已屬企業性質，長期“食其俸祿”的鐵路公檢法系統顯然不可能是國家機關。把這些企業性質的公檢法從鐵路系統剝離出來，事關國民經濟大動脈的和諧與正義。

　　雖然是名義上的“警察”，黃英此前卻一直認為自己只是一名“保安”。“為企業利益服務的，不是保安，是什麼？”如同房地産公司的保安經常開罪業主，鐵路公安心中的那桿秤也不可能公平。

　　例如：發生鐵路交通事故後，先由鐵路公安負責勘察現場，然後由職能類似于地方交警的鐵路安全監察部門出具“責任認定書”，作為此後賠償等事宜的“事實依據”。而鐵路公安和鐵路安監作為鐵路企業的“兒子”，“是決不可能做出對鐵路企業不利的認定的”。“保安是不可能代表人民群眾的利益的。按理説，企業應該在警察的指導下做好保衛工作，現在弄反了，作為企業的鐵路部門可以指揮警察，我們有時候半開玩笑半正經地自嘲‘我們不是人民警察，我們是老闆的警察，企業就是我們的老闆’”。

　　黃英向記者介紹，整個鐵路公檢法系統都隸屬於鐵路政法委，是鐵路局的下設單位，因此，“在鐵路交通事故中，鐵路法院當然也不大可能做出公正的判決”。

　　例如：針對同一樁發生在鐵路上的交通事故，根據《鐵路法》和《鐵路保護條例》，鐵路部門是免責的；而根據《民法通則》，鐵路公司作為高危企業，放任那些危及群眾人身安全的行為，就應該負賠償責任。

　　所以，在地方法院的判例中，鐵路部門幾乎都要支付數十萬元的高額賠償；但若由鐵路法院審理同一案件，則傾向於判“鐵路部門無過錯”而免責，有時候賠償金額只有象徵性的、對被害人家屬具有一定“侮辱性”的數百元。在兩種法院，“同命不同價”。

　　鐵路法院門庭冷落　管轄權爭議層出不窮

　　只有地方交警擁有在鐵路道口的執法權，但鐵路公安有時也會上陣處罰。鐵路法院審理的案件到底有多少“專業性”？的確值得商榷。如果説通過鐵路運輸贓物的案件就得交由鐵路法院審理，那我們是否還需要設立“汽車法院”和“飛機法院”？

　　黃英向記者坦言，在“名不正，言不順”的情況下，鐵路公安此前一直在越權管理。按照《鐵路法》的規定，鐵路公安負責管理車站和列車的治安；出站信號機以外的線路，則由地方公安機關屬地管理。但“為了維護鐵路企業的利益”，鐵路公安機關卻“自然而然”地進行著“違法（違反《鐵路法》）管理”，隨意擴大自己的“執法權”，自作主張地把自己無權管的事也納入管轄範圍。

　　例如，根據屬地管轄原則，出站信號燈以外的鐵路線上發生撞軋行人、撞軋牲畜，道口發生交通肇事等事故，都應由地方公安機關管轄。但由於歷史遺留原因，這些案件此前及現在一直由鐵路公安機關管理著。“這顯然違反了《鐵路法》，對受害人是不公平的”。

　　黃英真實的想法是：鐵路部門作為一家企業，有“保安護路隊”即可，不應擁有“執法權”。他向記者透露，目前的確有不少鐵路公安“執法違法”，在沒有合法授權的情況下，為了經濟利益而私自執法。

　　例如：鐵路公安整頓道口交通秩序，根據《鐵路法》的規定，其並不具備執法權。但他們有時會對違章通過道口的駕駛員進行處罰，這顯然是違法的。黃英説，基層鐵路民警普遍不喜歡這類“沒事找事”，“管那些自己不該管的事又何苦呢”？

　　在為數並不算太少的鐵路民事訴訟案件中，原告一般對審理法院擁有對鐵路法院和事發地法院“二選一”的自主權，“他們選擇到哪訴訟，就由哪審判”。 而實際情況是，鐵路法院的案件數量“少得可憐”。

　　黃英認為，鐵路法院門庭冷落的背後，是公眾對其的不信任。“很多作為原告的老百姓都知道，鐵路法院一般都會判鐵路企業贏，而地方法院很可能會判被害人贏”。因此而引發的管轄權爭議，層出不窮。老百姓到地方法院告鐵路部門；鐵路部門提出異議，要求轉交鐵路法院審理；最後高一級的人民法院不得不出面裁定管轄權。

　　即便在鐵路法院審理的為數有限的案件當中，大量案件與鐵路的關聯性到底有多大，也值得商榷。例如：根據《新民晚報》報道，幾天前的7月31日，上海鐵路運輸中級法院在南京公開開庭，判決一起特大拐賣兒童案，拐賣41名嬰兒的23名被告人均被判刑。這起案件與鐵路的唯一關聯是：犯罪嫌疑人是通過鐵路運輸嬰兒的。

　　地方政府不接燙手山芋　鐵路公安將垂直管理？

　　有的鐵路公安僅有初中學歷，有不少鐵路法官、檢察官未通過司法考試。當人數眾多的他們蜂擁入公務員隊伍後，政法系統將為此付出昂貴的培訓成本。但總體上看，改革將促進中國法治的統一化進程，表明了中國法治日益科學化的發展趨勢。

　　黃英向記者透露，事實上，早在2003年鐵路系統在推行“主輔分離”改革時，就提出要剝離鐵路公檢法。然而，整整6年的時間過去了，改革基本上毫無成效。此前，黃英所在公安局的警察們已先後參加了三次“轉制考試”。

　　然而，這些考試結束後，一律沒了下文，而且這些考試缺乏權威性，帶有“自娛自樂”的性質，考試成績的效力幾近於零。現在，大夥兒們不得不重新參加由國家組織的統一考試。黃英本人有一定的職務，因此免考。

　　據了解，在城市，鐵路公安的待遇低於地方公安；而在鄉鎮，則比地方高。這是因為，鐵路部門沿承了計劃經濟時期的工資制度，在同一地區（如：瀋陽地區）內，鐵路公安的待遇幾乎完全相同，並未充分考慮城鄉消費水平的差異。從待遇角度看，城市鐵路公安對轉製表示歡迎，而某些鄉鎮鐵路公安，則因為當地財政收入水平的低下，而對改革持保留態度。

　　據目前鐵路公安系統內部人士掌握的情況，改革後，鐵路公安將採取垂直管理的模式。也就是説，鐵路公安作為一個獨特的系統，將繼續存在下去，與地方政府無關。改革的意義，主要體現為鐵路警察的身份從企業員工過渡為公務員，以及對其的財政負擔從鐵道部門轉移到中央財政。

　　黃英坦言：如果最終採用這種改革模式，改革的效果令人擔憂。因為，“鐵路公安的工作並無太多的特性可言，最好能夠併入地方公安。至於鐵路公安的跨區域執法問題，完全可以通過全國人大的統一規定而得到解決。”記者了解到，之所以採用垂直管理的模式，主要是因為不少地方政府不大願意接手鐵路公安隊伍這個燙手山芋。

　　黃英毫不諱言地向記者描述了鐵路公安隊伍的現狀：“人數多，全國大概有十幾萬人吧。最主要的問題是個人素質差。很多民警是在鐵路沿線就近招聘的，他們對當地熟悉，但沒有經過警校培訓，有的甚至只有初中文憑，素質怎麼可能高？” 黃英相信，該次轉制考試，“形式大於實質”，“為了維護改革中人員的穩定，考試不可能太刁難”。

　　根據《人民警察法》的規定，人民警察至少應當具備高中學歷。但此次改革，經有關部門之間的協調，現有的鐵路公安隊伍將集體參加轉制考試，包括那些初中學歷者。這種“泥沙俱下”式的改革，勢必會給轉制後鐵路公安隊伍的整體專業表現造成隱患，畢竟，“人民公安是公務員，鐵路公安是‘保安’，對個人素質的要求有著天壤之別。”

　　在鐵路法院和鐵路檢察院方面，目前體制內的主流説法是人員分流至地方，或作為地方法院、檢察院的一個部門，“整體搬遷”。鐵路法院和鐵路檢察院同樣面臨轉制的“素質門檻”。此前，他們是為維護鐵路企業的利益而存在的，“法官”、“檢察官”由鐵路企業的領導層任命，在遴選機制上，與通常意義上的法官和檢察官截然不同。他們中的不少人並未通過司法考試，也就是説，“他們此前一直在‘無證審案’”。

　　在積極層面，上海鐵路運輸中級法院政策研究室的工作人員向本報記者介紹，近年來，該院利用位於上海、南京、杭州、福州和蚌埠五市的分院，在破解“法律界第一難題”——“執行難”問題上，發揮了積極的作用。

　　假設上海浦東法院的判決所涉及的被執行財産或被執行人在江蘇省內，浦東法院通常會因為江蘇當地法院的“地方保護主義”等複雜因素，而無法高效地異地執行。在這種情況下，上海鐵路中院便可以利用其機構分佈上“大區制”的優勢，打破省市條框，承接異地指定執行案件，並取得良好的效果。六年來，上海鐵路兩級法院已受理指定執行案件2302件，執行標的金額15.24億余元，執結2259件，執結率為98.13%，執行到位金額8.8億元，執行到位率達到63.76%。　文/圖 本報記者 張強（署名除外）

責編：肖金平