《郵政法》10年爭端內幕 兩份文件引爆外交風波

　　《郵政法》10年爭端內幕

　　《中國經濟週刊》記者 南焱/北京報道

　　4月24日上午，北京市郵政管理局局長胡仲元，像往常一樣早早地來到辦公室，這位一直為郵政改革和《郵政法》修改奔走呼籲的郵政界的權威，在見到記者的瞬間難抑內心的激動，他向記者表示，對當天上午全國人大常委會審議通過的新《郵政法》完全贊成。

　　與胡仲元懷著同樣心情的，還有國家郵政局法規司司長達瓦，在接受記者採訪的2個多小時裏，前來祝賀的電話和人員一直絡繹不絕。

　　此次《郵政法》的出臺，作為郵政系統的管理部門，國家郵政局無疑是滿意的，因為此次新法中重要的是為組建不久的國家郵政局進行了準確定位。

　　從1999年，國家郵政局開始著手修法，到2009年4月24日通過，《郵政法》的修改走過了10個年頭。國務院從2006年開始，每年都將《郵政法》列入當年一類立法計劃，全國人大法工委2006年就已著手調研，做好了迎接的準備，但由於各方分歧太大，國務院幾次都未能提交全國人大。

　　這在國內的修法史上是少見的。

　　修法過程中，中國郵政與國際快遞、民營快遞企業的口水戰從未消停過，不僅上演過群體上訪事件，而且還牽動了國際外交的神經，美國、歐盟等國家始終強烈反對中國《郵政法》的出臺，10年爭論的焦點就是郵政專營問題。

　　然而此次《郵政法》的出臺並未對專營範圍作出詳細規定，而是由國務院來制訂，這無疑是新《郵政法》留下的最大懸念。

　　與“5號令”的較量

　　《郵政法》修改之所以爭論如此長的時間，此前專營權的爭論無法回避。

　　早在1979年，日本OCS進入中國開始，中國的改革開放迎來了首個國際貨代企業，緊接著DHL等進入中國，從上世紀80年代初到1986年，“國際貨代企業所從事的快遞業務是否屬於郵政專營”的爭論一直就很激烈。但隨著1986年12月12日原《郵政法》的出臺，這場爭論暫告一段。

　　自上世紀八十年代國際貨代企業紛紛進入中國，為了滿足市場的需求，鼓勵合資企業走出去，1995年6月，經國務院批准，原外經貿部公佈了《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》（簡稱“5號令”），其中第十七條規定，國際貨物運輸代理企業可以接受委託，代為辦理下列部分或者全部業務，允許開展國際快遞業務，私人信函除外。

　　這個規定將除“私人信函”之外的所有信件寄遞業務經營權賦予了國際貨物運輸代理企業。國際貨代企業對這個決定自己未來命運的“5號令”的出臺無不歡呼雀躍。而1986年《郵政法》第八條中的相關規定是“信件和具有信件性質的物品的寄遞業務由郵政企業專營，但國務院另有規定的除外。”，胡仲元局長認為，這是一項行政管理規定與國家法律規定的衝突。這份規定從此打破郵政專營的格局。然而，這也成了國家郵政局與外經貿部的一樁公案，問題的焦點是“私人信函除外”。

　　針對當時社會上一些非郵政企業未經郵政企業委託，紛紛涉足信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務的尷尬現實，1995年8月23日，郵電部和國家工商行政管理局聯合發佈了《關於進一步加強特快專遞業務市場管理的通知》（下稱“317號文件”）。“317號文件”重申，根據《郵政法》第八條和《郵政法實施細則》第四條規定，信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務由郵政企業專營，其他任何單位和個人未經郵政企業委託不得經營。

　　何為“信件和具有信件性質的物品”？自外經貿部的“5號令”頒布以後，對此概念理解的不同引發了爭執。儘管1990年實施的《郵政法實施細則》中早就授權當時的郵電部對此作出明確界定，在這份界定久拖未果的情況下，外經貿部的“5號令”出臺，無疑加劇了雙方的爭端。就在1995年8月23日，郵電部和國家工商行政管理局聯合發佈“317號文件”5天后的8月28日，外經貿部又發出《關於進一步明確航空快遞業務是國際貨運代理業務的組成部分的通知》，外經貿部的這份《通知》針對的是部分省、計劃單列市的郵電部門聯合安全、公安、工商、海關發文，“禁止非郵政部門辦理印刷品、文件資料等速遞業務。”外經貿部在該《通知》中，重申“5號令”中的“國際快遞，私人信函除外”的提法，並對“信件和其他具有信件性質的物品”的具體內容作了解釋，維護了國際貨代企業經營此項業務的權利。由此註定了郵政部門（當時叫“郵電部”）與外經貿部的交鋒不可能停止。

　　“鋻於上述情況，1995年10月23日，就‘ 5號令’中有關國際貨物運輸代理企業可以辦理‘ 私人信函’以外的國際快遞內容，與《郵政法》和《郵政法實施細則》中有關郵政企業專營業務內容相矛盾一事，根據部領導的指示，我們向當時的國務院法制局財政金融司的領導作了彙報。” 曾親自參與此事的郵電部原郵政司司長龔達才説，“法制局的領導當時表示，先了解一下情況，建議雙方協商一下，如協商不成，郵電部可正式給國務院寫報告，由國務院來裁決。對於‘信件和其他具有信件性質的物品’的界定，郵電部可依法進行。”

　　根據郵電部領導批示精神，1995年11月，郵電部相關司局邀請北京、遼寧、內蒙古、安徽、福建、廣東、湖北等省（市、區）郵電管理局行管人員在懷柔開會，專門研究“信件和其他具有信件性質的物品”的界定問題。1996年1月5日，郵電部發出《關於“信件和其他具有信件性質的物品” 具體內容的規定的通告》（下稱《通告》），該《通告》中規定信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息載體，具體內容包括：（1）書信；（2）各類文件；（3）各類單據、證件；（4）各類通知；（5）有價證券。明信片是指裸露寄遞的卡片形式的信息載體。具有信件性質的物品是指以符號、圖像、音響等方式傳遞的信件的載體，具體內容包括:（1）印有“內部”字樣的書籍、報刊、資料；（2）具有通信內容的音像製品、計算機信息媒體等；（3）郵電部規定的其他具有信件性質的物品。

　　郵電部的此份《公告》並未收復信函專營的失地。1996年9月9日，外經貿部又頒發了《外商投資國際貨物運輸代理企業審批規定的通知》（下稱《通知》），在這份《通知》的第九條裏，明確規定：“經批准，外商投資國際貨運代理企業可經營下列部分或全部業務：國際快遞，私人信函除外。”兩部門已經劍拔弩張，郵政對國際貨代企業郵政業務的監管此時已顯得無能為力。

　　1986年頒布的原《郵政法》此時對非郵企業監管的缺位已經突顯，那麼如何才能收回專營，如何才能實施有效監管？郵政部門一直在努力。

　　也就在此時，1998年，中央為了加快電信業的發展，實施了郵電分營的改革，原郵電部將郵政業務分離成立國家郵政局，電信業務則納入剛組建的信息産業部，國家郵政局的主管單位為信息産業部。“5號令”的實施， 是郵政專營無法越過的門檻，由於當時郵政管理的角色被人指責為既當運動員又當裁判員，同時，由於中國郵政自身沒有獨立執法權，郵政執法管理的成本高、程序複雜，從而使郵政部門對於郵政市場混亂局面望洋興嘆。“此時要想真正收回專營和監管到位，只有啟動立法程序通過修改《郵政法》來完成。”國家郵政局法規司司長達瓦對《中國經濟週刊》説。

　　1999年，國家郵政局開始啟動修改《郵政法》的工作，成立了《郵政法》修改領導小組，並在行業管理司裏成立了《郵政法》修改工作組。

　　兩份文件引發外交風波

　　郵政一邊修法，一邊仍在為收回專營而努力。直到2001年的美國“911”事件後，國務院領導曾就關於防範利用炭疽桿菌等進行恐怖活動作出指示。當年10月19日，廣州等地出現炭疽熱病菌信函，國家郵政局為此專門以書面的形式向國務院領導報告此事，國務院領導及時作出批示，要求清理整頓。11月15日，國務院辦公廳發出《關於加強信件印刷品等寄遞業務管理 防止炭疽桿菌傳播的緊急通知》，表明對郵政市場要進行清理整頓。根據此通知精神，信息産業部、外經貿部、國家郵政局于當年12月20日聯合發出《關於進出境信件和具有信件性質的物品的寄遞業務委託管理的通知》（下稱“629號文件”），在“629號文件”裏首次將原郵電部對“信件和其他具有信件性質的物品”的解釋納入其中，並規定國際貨代企業需要辦理信件寄遞業務的，應當事先到郵政部門辦理委託手續後，方可到外經貿部辦理相關手續。“629號文件”出臺，也意味著國際貨代企業可以接受郵政委託經營信件業務。

　　接著2002年2月4日，國家郵政局發佈《關於貫徹信息産業部等部門有關進出境信件寄遞委託管理文件的通知》（簡稱稱“64號文件”），在這份“64號文件”的第七條裏明確表示委託業務的範圍是：“進出境的單件重量在500克以上（不含500克）或單件資費在國家規定的（同一重量、同一通達國家（地區）的）郵政特快專遞資費標準以上的信件和具有信件性質的物品的寄遞。前款規定的委託範圍不包括：具有公民個人名址的信件及縣以上（含縣級）黨政軍等機關的公文。”以上條款表明了郵政收回專營權的強烈心願，然而讓郵政方面深感意外的是，這份對郵政十分有利的“64號文件”一齣來，註定就是一枚引爆國際貨代企業的炸彈。

　　“629號文件”和“64號文件”出臺後，美國的UPS、荷蘭的DHL等國際快遞公司，已將兩份文件內容向美國政府和歐盟進行了通報。首先是2002年3月8日，美國駐華大使致函國務院領導，質疑629號文件精神不符合WTO原則。2002年3月19日，在日內瓦舉行的服務貿易管理理事會上，美國、日本、歐盟等國家和地區均提出反對意見，美國將此事列入政府間的磋商內容，亞太快遞工作委員會也對此表示關注。2002年3月25日，外經貿部以信息快報的形式向國務院領導報告此事，國務院領導很快作出批示，讓信息産業部和國家郵政局迅速處理。

　　2002年7月4日，國務院辦公廳對國家郵政局提請國務院對“5號令”中第十七條“私人信函”解釋的復函，對“私人信函”的解釋如下：“私人信函”是指各類文件、通知以及非私人屬性的單據、證件、有價證券、書稿、印刷品等以外的書信。信息産業部、外經貿部、國家郵政局隨後聯合發佈了《關於進出境信件和具備信件性質的物品的寄遞業務管理的補充通知》（簡稱“472號文件”），在這份通知中，對委託範圍明確表示，“凡單件資費標準以上的信件和具有信件性質的物品可以經營，不受500克以下的限制。”委託期限又順延60天。2002年10月21日，國家郵政局對各省（市、區）郵政局又下發了《關於簡化國際貨代企業辦理郵政委託手續的通知》（簡稱“556號文件”）。這3份文件的出臺，終於讓這場委託風波平息，中國郵政對專營權的捍衛以失敗而告終，原本一直爭執不下的《郵政法實施細則》第四條規定，“信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務由郵政企業專營”，但委託其實已讓專營完全放開，這是郵政無奈的痛。

　　與此同時，自1998年郵電分營後，中央分4年共170億的補貼計劃，2002年是最後一年，面對強勁的國際快遞巨頭和郵政專營的丟失，斷奶後的郵政出路在哪？此時郵政體制改革被提到議事日程，《郵政法》修改成為郵政收回專營權最後的希望。

　　從500克到350克的交鋒

　　《郵政法》的修改，郵政專營註定成為郵政與國內國際快遞公司爭端的焦點。

　　2002年4月17日，信息産業部正式將《郵政法》修改稿提請國務院，2002年，《郵政法》列入國務院立法計劃。2003年11月，國務院法制辦，就第一稿小範圍聽取了快遞公司意見。

　　第一稿第十條規定：“信件或者單件重量不足500克的有名址的物品寄遞業務，無論是否快遞，由郵政企業專營。但是國際貨運企業運遞進出口貨物上附加的沒有緘封的單據除外。”在此次的徵求意見中，中國國際貨運代理協會快遞工作委員會秘書長劉建新參加了會議，他認為，第十條等於宣佈在我國已依法經營多年的中外快遞企業現有商業信函業務的60~95％不能再經營了，有可能迫使這些外資企業退出中國市場，其嚴重後果是不但會使已經開放23年的我國國際快遞業倒退回到20多年前的封閉狀態，還會對我國的外經貿、國民經濟發展、國際交往和國家形象産生廣泛的不利影響。當時參加徵求意見的，還有中鐵快運、民航快遞、大田集團等快遞企業。他們對第十條都提出了不同意見。

　　2003年7月2日，為四大國際快遞（Fedex、UPS、DHL、TNT）服務的亞太快遞商大會成員向國務院法制辦遞交了一份報告，重點表達了對《郵政法》修改案中信函500克界定的反對。

　　2005年，對中國郵政來説，是一個值得記入歷史的年份，國務院出臺了郵政體制改革方案，郵政將實行政企分開，按照中央的指示精神，《.郵政法》修改是郵政改革的重要組成部分。2006年1月5日，《郵政法》徵求意見的第七稿出臺，在此稿中，郵政專營改為350克。消息一公佈，輿論譁然。

　　從第一稿的500克到第七稿的350克，這樣的進步並未得到民營快遞的支持。2006年2月，上海數家快遞公司帶著律師聯名進京上訪，他們分別到全國人大、國務院法制辦、國家發改委、信息産業部、商務部、國家郵政局等委部局反映情況。在此次的上訪材料中，針對350克專營問題，用大篇幅闡述，措詞之激烈出人意料。上訪的核心問題是郵政專營範圍過寬。他們認為，實行350克以下信件由郵政專營，將導致“全國所有的民營快遞企業死亡、300多萬員工失業、上千萬公民生活困難甚至貧窮”，提出“按重量標準確定郵政專營範圍，必須把商業信函排除在此之外”；或者採取“重量＋資費”的辦法。

　　上訪結束時還召集了近50家媒體進行了新聞發佈。此次民營快遞企業上訪事件，影響巨大。針對上訪材料中所述情況，國務院法制辦專門組織人員到上海對民營快遞企業進行調研。時任國家郵政局行業管理司達瓦司長也參加了此次調研，他對《中國經濟週刊》記者感嘆，民營快遞企業已經發展成規模化經營，這是他們許多調研人員沒有想到的。