專訪：有效治理腐敗 要解放“反腐敗生産力”

　　被稱為反腐“成功戰略”的預防腐敗，在地方掛牌後將進入縱深推進階段。目前我國預防腐敗工作開展可能存在哪些體制機制問題，如何確保預防腐敗工作取得實效？半月談記者專題採訪了清華大學廉政與治理研究中心主任、中國監察學會常務理事任建明。

　　半月談記者：設置專門的預防腐敗局對我國反腐工作能夠帶來哪些促進？

　　任建明：從各國反腐敗實踐特別是反腐敗成功的實踐來看，反腐敗工作主要包括三大專業工作，即懲治、預防和教育。懲治就是對於已經發生了的腐敗犯罪行為進行調查、起訴和懲處。預防是著眼于未來，主要是通過制度、體制改革或業務流程創新，減少腐敗機會，弱化腐敗動機，從而使腐敗不能或不會發生，至少是顯著地減少腐敗發生的可能性。教育是通過教育、培訓等各種方式，讓人們充分認知腐敗的危害以及廉潔的重要性，提高廉潔意識。懲治、預防和教育工作的功能不同，比較形象但不完全準確的比喻就是分別使人不敢、不能和不想腐敗。這三項反腐敗工作相互支撐，缺一不可。在三項反腐敗工作中，預防也被稱之為反腐敗成功戰略。相對而言，懲治只是使人不敢腐敗，並沒有消除腐敗産生的深層原因；教育的目標雖定位於使人不想腐敗，但終究是軟約束，依賴於被教育者的自律。

　　設置專門的預防腐敗局是落實反腐敗預防工作的組織保證，當然很重要。但是，預防工作能否落到實處，真正達到預防的目的，光成立機構是遠遠不夠的。這個機構是否具有足夠的權威，是否具有足夠的專業人力資源，體制上是否順當等等，都是很關鍵的問題。

　　半月談記者：目前我國反腐敗工作是否存在某種體制機制問題？

　　任建明：我國的反腐敗體制，主要是指反腐敗機構設置及運作，存在著不少問題。主要的問題是“條塊分割”——橫向上有多個反腐敗機構，隸屬於黨、政、司法等不同的系統；縱向上劃分為多個層級，分別隸屬於各級政府，從而使反腐敗的權威和人力資源都過度地分散，難以發揮規模效應或者所謂的合力作用。

　　如何來改變這個存在問題的體制？簡單地説就是從橫向和縱向兩個維度上徹底整合反腐敗機構。具體地説，橫向上整合，類似于1993年紀檢和監察的合署辦公，但要更徹底，不是合署，就應當成為一個機構；縱向上實現徹底的垂直，垂直化改革之後，可以設立派出機構，但最好不是和現有的地方政府一一對應，而是分片設立派出機構，越往基層，片要越大。

　　從預防工作來看，新成立的預防腐敗局承擔預防工作，而檢察院已經設立近10年的預防職務犯罪機構也承擔預防工作。從甘肅省開始，能不能把這兩個機構整合起來，至少是以某種方式加強它們之間的合作，人力統一調配和使用？我的看法是，省級的預防局還勉強可以設立，但省以下就千萬別再設了。我國檢察院系統從事預防工作的專職檢察官在全國有4000多人，這是一支很大的隊伍。但分散到全國，一撒胡椒面，就顯得很少了，很難形成專業的預防隊伍。而國家預防腐敗局只有30個編制，部、局、處等各級幹部要佔用不少編制，容納專業人力資源的空間很有限。但是，如果能把全國的預防人力資源整合起來，絕對能滿足現實需要。這就是為什麼要改革反腐敗體制的簡單道理。

　　半月談記者：從已經公開的信息看，預防腐敗局的功能同紀檢系統、檢察機關內設的宣教部門在宣傳教育上有重合之處，是否會造成職能重疊？如何整合發揮更大效用？

　　任建明：這可能只是組建預防腐敗局機構過程中的一個表象。根據前面的介紹，預防和宣教（反腐敗教育工作）完全是兩類工作。兩類工作都各有自己的很強的專業要求。比如，香港廉政公署的防止貪污處（The Corruption Prevention Department）是從事腐敗預防工作的專門機構。該機構現在大約有50人，主要是管理專家、建築師、律師、工程師、會計師、系統分析專家、計算機專家等等。由於他們是不同領域的專家，才可能知道各自領域中腐敗的制度、體制原因到底在哪，如何去預防。

　　半月談記者：宣傳、教育多被認為是“虛事”。預防腐敗局如何虛事實做，您有什麼樣的建議？對於務虛的評價同樣比較難，對於預防腐敗局的工作，確定何種評價機制比較合理？

　　任建明：宣傳、教育並不是“虛事”，預防腐敗就更是硬而實的工作了。針對上述談到的預防工作的功能定位，預防工作的成效大小主要就是要看到底在多大程度上減少了腐敗。以幹部選拔任用和工程建設兩個領域為例，預防了幾年之後，假如這兩個領域仍然是腐敗案件高發領域，就可以説明在這兩個領域的預防是沒有成效的，或者是失敗的；反之，就是很有成效的，是成功的。

　　需要強調的是，預防腐敗工作本身是很硬的工作，當然一定要評估。沒有評估，任何工作都做不好。

　　半月談記者：一種悲觀的觀點認為，現今部分地區群體性職務犯罪等現象高發，腐敗已成風氣。在這種情況下，成立預防腐敗局，對此難以有明顯改觀。您怎麼看？

　　任建明：我承認，至少是在一些地方或部門，腐敗是日益嚴重了，已經發展到群體性或系統性的程度。照理説，如果懲治有效，可以在一定程度上遏制或控制腐敗的蔓延。預防工作也可能遇到和懲治工作完全相似的情況。因此，寄希望於成立一個具體的執行機構就能徹底改變狀況，顯然是不現實的。

　　我並不是要為成立預防腐敗局辯護，我的真實意思是説：如果解決不了深層次的問題，預防機構寧可不要設立。因為結局可能是比較清楚的：沒有多大效果。既然沒有什麼效果，又何必去浪費人力和財政資源呢？

　　當然，我也不贊成完全悲觀、無所作為的態度。正確的態度是找到我國腐敗難以得到有效治理的深層原因，再從深層原因上下手。這一深層原因，據我個人的長時間觀察，就是“反腐敗生産力”一直受到嚴重束縛。除了增設機構和人員以增加“反腐敗生産力”，要尋求制度上的改革和創新來解放“反腐敗生産力”。怎麼改革，上面談到的從橫向和縱向兩個維度整合反腐敗機構，就是一項重要的體制改革工作。當然，通過深化改革“權力過分集中”的體制，不斷增加反腐敗機構的獨立性也是一項重要的體制改革工作。（宋常青）

責編：汪蛟龍