教授:"省直管縣"蘊涵改革導向 可考慮三種類型

　　早在4年前，溫家寶總理就在全國農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”。今年年初中央一號文件(即《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》)再次強調：要“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這一精神蘊涵著重大的政策信息和改革導向，對我國行政體制、行政區劃改革將産生重要的影響和推動。中央在重大文件中首次提出發展壯大縣域經濟和減少行政層級，這意味著不僅要賦予縣級政府更多的權責，而且有條件的地方，強縣擴權、財政體制上的“省直管縣”改革是地方政府層級改革的重要路徑，從經濟管理、社會管理乃至行政管理層面構建“省直管縣”體制，可能成為未來中國地方政府行政體制改革的方向。

　　“市管縣”體制的局限性

　　“市管縣”這種體制的形成發展延續有非常複雜的原因，以往在我國經濟發展、政治穩定、社會進步方面也曾起過重要的作用。但隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，這種適應計劃經濟年代的行政區劃體系，因層級過多導致的問題日益顯現。

　　歸納起來，大致表現在以下方面：第一，管縣的地級市大多不是符合憲法規定的“直轄市和較大的市”，它們領導和管理縣缺乏憲法和法律依據。第二，市管縣增加管理層次，提高行政成本，降低行政效率。第三，規模小、輻射功能弱的地級市，“小馬拉大車”，並未帶動所轄縣發展。第四，普遍存在市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現象，市縣矛盾突出。第五，在中心城市和其所轄縣經濟實力相似的地區，市管縣體制制約縣的發展和大都市圈的形成。第六，市管縣體製造成了廣域型城市的大量出現，農業人口依舊佔絕對比重，二、三産業的比重也比較低，導致城市虛化和泛城市化現象。第七，市管縣往往背離市帶縣、工農互補的初衷，變成重工輕農、厚城薄鄉。

　　因此，可以考慮把減少層級，實施“省直管縣”作為行政區劃改革的突破口，如此，可以上下聯動，減少中間層梗阻。

　　擴權強縣、省直管縣的可行性

　　2002年以來，浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省先後開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，有的從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。這些實踐也為進一步推廣省直管縣積累了經驗。目前我國經濟發展、政治穩定，政府改革力度加強，基本具備了省直管縣的一些條件。

　　第一，市場經濟體制提供了制度保障。計劃經濟體制下的政府是高度集權的全面政府，我國行政區劃層次過多，從根本上説是計劃經濟體製造成的。市場經濟打破了傳統體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控。這從根本上減輕了各級政府的工作量，尤其是中央政府和省級政府，這就為省直管縣提供了可能。

　　第二，技術進步和基礎設施改善為其創造了條件。改革開放以來，隨著現代技術手段的運用，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎設施的改善、現代交通工具的發達，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。

　　第三，公共管理創新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創新的經驗來看，政府逐漸扁平化管理是大勢所趨。必要的垂直管理是以盡可能的扁平化為前提的。

　　第四，發展壯大縣域經濟要有新的舉措。十六大時我們就提出了發展壯大縣域經濟的思想，國家和省級政府將統一制定大的經濟政策、社會政策，市一級只能發揮中間傳遞的作用，市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小。而且，市同縣在發展問題上具有很多同構型。縣由省直管，市可以集中精力治理城區，縣可以專心致志治理鄉村。

　　從理論探討的角度看，筆者認為，省直管縣的改革，第一個步驟是像目前各省的強縣擴權改革試點搞的那樣，即省主要對試點縣的財政進行直管，直管主要幹部，並適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關係，統一由省直管，重新定位市和縣的功能。第三個步驟是市的改革，擴大市轄區範圍(臨近鎮鄉或縣可改為市轄區)，合理調整精簡機構和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經驗。總的方向應當是，撤銷傳統意義的管縣的地級市(級別可保留，人員逐漸調整)，市縣分置，省直管縣。

　　此次改革可考慮的三種類型

　　就全國而言，改革的類型可能有三種：一是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區”的力度。特別發達和比較發達的地級市也可擴大管轄範圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區，為市的發展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙古等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。三是在上述兩種情況外的大部分區域特別是經濟比較發達的區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行省直管縣。

　　改革後，市與縣的聯絡比較多的要靠市場的力量，而逐步形成經濟發展的共同體。這項工作，至少需要兩屆政府的努力。目前必須按照中央文件精神，“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次”，進行省直管縣改革的嘗試。不夠條件的可以再等一等，切不可一哄而起。

　　省直管縣能不能管得過來

　　如果省直管縣改革作為方向發展，在客觀上會提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？不少省級區劃裏縣級單位有八九十個，多的一百多個，如四川有縣級單位181個，河北有172個，省直管縣有效管理大體應在50個左右，太多了可能管不過來。如果堅持省管縣改革，這可能就需要把省級區劃單位縮小，或者適當合併某些偏遠地區的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級政府的管理規模和幅度問題。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮今後數年或數十年以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應有10-20個左右省級單位的空間，縮小省級政府的管理規模和幅度，合理下放和配置權力。從發展方向上看，這有利於減少和避免地方主義，發揮中央和地方政府兩方面的積極性。

　　(作者張佔斌為國家行政學院經濟學教研部副主任、教授)

　　閱讀延伸

　　圍繞“省直管縣”改革的爭論

　　當前，圍繞省直管縣體制改革的討論比較激烈，意見還不能統一。有人認為，如此改革會造成新的城鄉分割。筆者認為，這種擔心沒有道理，由於市場的作用，城鄉發展會更加密切。還有人講，不存在“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題，不少貧困縣更多的是靠市裏的轉移支付。筆者認為，“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題的確是存在的，但不少貧困縣能得到市裏的轉移支付也確是事實。也有人建議可考慮撤縣實行市管鎮，筆者認為，這個想法比較有新意，但有些超前，不具有可行性。張佔斌

責編：劉立