李冬玉委員:加快推進徵地制度改革 完善相關法規

　　 3月9日15時，全國政協十一屆二次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議進行大會發言，以下為李冬玉委員的發言實錄。

　　李冬玉委員的發言——加快推進徵地制度改革

　　中共中央《關於推進農村發展若干重大問題的決定》指出：改革徵地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小徵地範圍。農民可參與開發經營城鎮建設用地範圍外的非公益性項目用地。建立城鄉統一的建設用地市場。《決定》為推進農村改革發展、深化土地管理制度改革確定了方向。我國是由中央、省兩級政府對農用地轉用和集體土地徵收、徵用進行審批管理。60年的工業化和城鎮化發展使約2億畝耕地從農用地變為建設用地，從集體所有變為國家所有。現行的徵地制度在發揮了歷史性作用的同時，也存在一些亟需解決的問題。

　　一、現行徵地制度下存在的突出問題。

　　（一）徵地範圍無限制，非農建設佔用耕地勢頭難遏制。非農建設佔用集體土地一般都經過徵收，法律規定徵收應是公共利益需要，但法規和政策對“公共利益”無具體界定，實際管理中用地者多申請徵收。土地農轉非的增值以及融資、保值增值的作用，刺激了用地者多用地的衝動，也使得建設佔用耕地增長過快的勢頭難以遏制。2002年至2007年全國耕地凈減少6300萬畝，其中70%以上為非農建設佔用。

　　（二）被徵土地收益分配使農民缺乏保護耕地的動力。儘管近年土地增值收益管理日趨嚴格，但地方政府支配大部分增值收益的格局沒有變，土地使用者獲得了土地增值的相當部分。由於農地所有者不能從農地發展權中受益，土地非農使用的決策權、分配權都難以體現他們的權益，他們不能從保護耕地中受益，也就失去了保護耕地的動力。

　　（三）徵用土地低成本導致建設用地利用不集約。建設用地市場的壟斷使用地者以較低成本用地，從而導致土地利用不集約。如我國人均城市用地已高達130多平方米，高於發達國家82.4平方米和發展中國家833平方米的水平。有的機場起飛降落航班很少，許多新建成的道路運力大大富餘，一些港口吞吐量只有設計量的1/10—1/20。由於集體土地不能入市，集體建設用地浪費也驚人。據統計，2004年全國村莊用地2.48億畝，人均村民用地高達218平方米。

　　（四）規避徵地的違法用地現象屢禁不止。據北京市集體土地産權調查：農村集體建設用地（不含宅基地）80%以上屬於違法用地。農民採用“以租代徵”和“小産權房”形式，在不經過徵地審批的情況下，向開發商或市民提供土地。農民獲得了土地農轉非的增值收益，土地使用者規避了土地審批，市民用可承受的支出圓了住房夢，形成了地方政府、開發商利用徵地制度獲得土地利益，農民、市民規避徵地制度擴大土地權利的現狀。

　　（五）大量徵地增加了行政管理成本和社會管理風險。現行的徵地制度使我國的土地管理成為世界上最繁瑣、最棘手、成本最高的管理，造成目前徵地中矛盾多、批地中關注多、供地中關係多、用地中問題多，引發了社會的不安定，增加了社會管理的風險。這種狀況如不能儘快得到扭轉，必將産生極其嚴重的社會後果。

　　二、改革現行徵地制度的建議。

　　（一）制定縮小徵地範圍的政策措施。鋻於現行徵地制度存在“公共利益”被擴大和濫用的現象，建議有關部門在現行《劃撥用地目錄》基礎上，儘快制定《徵收、徵用土地目錄》，從源頭上加以控制，嚴格使用國家徵地權限，確保徵收徵用土地為“公共利益”需要。

　　（二）強化利用規劃、計劃在土地管理中的作用。無論是“公共利益”徵收的土地還是非公共利益使用的土地都要必須符合土地利用總體規劃和土地利用計劃，以有效控制建設用地總量。

　　（三）儘快完善徵地程序等相關法律法規。建議儘快修改《土地管理法》中與《決定》精神不符的內容；進一步完善徵地程序，擴大土地所有者的知情權和參與權；建立徵地爭議仲裁機制，由仲裁機構受理徵地糾紛。

　　（四）做好徵地制度改革的配套工作。一是加快集體土地登記發證工作。所有權證和使用權證都應盡可能發到最基層單位（如村民小組），使集體土地權屬盡可能具體、明確。二是完善集體建設用地的他項權利。應允許在徵得所有權人同意和不改變用途的前提下設置抵押權。這是建立城鄉統一的土地市場、平等保護兩種所有制土地的重要工作。三是做好非“公共利益”用地的供地試點。對城鎮建設用地範圍以外的非“公共利益”用地，出讓方式、出讓價格、出讓年限等都需要在試點的基礎上加以規範。

　　(李冬玉 民建陜西省主委，陜西省政協副主席，陜西省國土資源廳副廳長)

責編：汪蛟龍