積極穩妥、循序漸進地探索實行大部門體制

　　探索實行職能有機統一的大部門體制,是我國行政管理體制改革的一項重要內容。這裡,主要就如何更好地推進大部門體制談一點認識。

　　一、大部門體制改革是一項複雜的系統工程

　　大部門體制改革不是簡單的機構合併,而是一個複雜的社會系統工程。大部制改革的複雜性與系統性主要體現在如下方面:

　　第一,大部門體制並不是一蹴而就的。從發達國家實施大部門體制改革的進程來看,大部門體制經過了一個不斷深化和逐步完善的過程。在自由市場經濟時期,西方國家政府部門普遍較少。20世紀40年代之後,隨著西方福利國家的發展,政府從事公共服務的機構大量增加,為解決部門過多、協調困難、成本較大的弊端,西方國家普遍開始整合公共服務部門,實施“大部門體制”。20世紀70年代末期,為進一步提高政府服務質量,增強政府對公眾的回應性,西方國家又開始對大部門的運作機制進行深刻變革,採取了決策與執行分開、公共服務憲章、問責等等方式,從而最終形成了現代政府大部門體制。就主要的發達國家來看,完善大部門體制都經過了40─50年左右的發展過程。日本從1996年開始對中央政府機構設置進行大調整,也是直到2002年才將中央政府機構由原來的1府22省廳改為1府10省廳。

　　第二,大部門體制並不是單純的機構合併。大部門體制改革除涉及職能整合與機構合併外,還涉及政府組織結構和運行機制的深刻變革,涉及到政府部門的組織形式、協調機制、領導層級、管理機制、監督機制等複雜問題。大部門設立之後,部委的內部組織形式將發生很大變化,在現有的以部─司─處為主要層級形式的模式之外,將出現部─管理局─處、部─執行局等層級形式,這就需要認真研究大部門的組織形式問題。大部門之中,原來由獨立部門合併進來的內部管理局或執行局將保持一定的相對獨立性,在這些相對獨立的管理局或執行局之間,如何建立起協調和內部溝通機制,也是一個非常現實的問題。大部門體制下,部長管理的下級機構增多,管理幅度變大,原有的行政首長─分管領導─司長─處長的管理層級在大部門體制下顯得鏈條過長,也需要平衡管理幅度與管理層次之間的關係。大部門體制下,部長如何對下屬具有相對獨立職能的機構實施有效管理,涉及到管理機制的變革問題,需要認真研究解決。大部門體制下,部門職能領域變大,權力與職責相應增多,如何對部門實施有效監督,也是一個難點。因而,大部門體制改革還涉及到政府決策機制、執行機制與服務機制領域的改革,這就需要進行相關的配套改革。

　　第三,大部門體制並不是一步到位的。從大部門體制改革的內在規律來看,什麼樣的職能整合進哪一個大部門中,也是一個根據不同的社會歷史發展階段、政府職能的不斷演變而不斷變化的過程。如二戰後,英國認為衛生部作用不大,其承擔的部分職能轉移給住房與地方政府部、社會保障部承擔;1970年的重組中,衛生部和社會保障部被合併為一個大部;1988年,衛生和社會保障部再次被分成兩個不同的部。1997年,英國交通部與環境部合併形成了環境、交通與地區部;2002年5月,交通與環境部又分設,環境、交通與地區部改為環境、食品與鄉村事務部,新成立交通、地方政府與地區部。

　　第四,大部門並不是政府組織的唯一形式。在發達國家,相對精幹的內閣大部門是與龐大的法定機構、執行機構、公法行政法人等並存的。如果加上這些法定機構與執行機構的數量,政府機構的數量依然較為龐大。如英國目前有131家執行機構,雇傭工作人員總數超過整個公務員隊伍的3/4。新西蘭有79個皇家實體(即公法行政法人,不包括學校、三級教育師資、漁業和狩獵業管理委員會,以及儲備委員會),這79個實體所僱員工佔政府員工總數的80%,開支佔到整個政府開支的58%。美國儘管只有15個內閣部,但還有60個以上的法定機構,其中一些機構還十分龐大,在政府公共管理中佔居重要地位,如美國小企業管理局,約有4000多名工作人員,在全國設有10個區域辦公室,69個地區辦公室、17個分支辦公室和96個服務點;又如美國宇航局,總部連同所屬研究機構共有2.2萬人;作為美國聯邦政府的獨立機構,美國社會保障局下設13個辦公室,僱員65000人,全國還設有10個區域辦公室、6個處理中心和近1300個地方辦公室。

　　第五,大部門的運作需要相應的人員和組織支撐。從發達國家的情況看,大部門體制的存在以大量中央公務員和中央部門設在地方的大量分支機構為支撐。在發達國家,不管是聯邦制國家還是單一制國家,中央政府公務員都佔有相當的比例,並通過中央政府設在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯邦政府佔18%,州和地方政府佔82%;1993年,美國聯邦政府文職僱員213.4萬人,其中,衛生及公眾服務部12.9萬人,農業部11.34萬人;只有大約13%的聯邦文職官員在“總部”工作,其餘的聯邦職僱員分佈在50個州的22000個地方辦事處工作。日本地方公務員約佔74%,325萬人;國家公務員佔26%,約為114萬人。