國務院2007年法制工作綜述：重視民生 開門立法

　　人民日報12月28日電 2007年是很不平凡的一年。這一年，我國國民經濟和社會發展取得重大成就，構建社會主義和諧社會邁出重要步伐。這一年，黨的十七大勝利召開，對繼續推進改革開放和現代化建設、全面建設小康社會作出重要部署。這一年，國務院的法制工作以貫徹落實科學發展觀為統領，以貫徹實施《全面推進依法行政實施綱要》為主線，以改善民生為重點，繼續深化改革和擴大開放，不斷推進政府自身改革，法治政府建設譜寫出新的篇章。

　　一、堅持科學立法、民主立法，充分發揮制度在推動科學發展、促進社會和諧中的作用

　　2007年，國務院緊緊圍繞深入貫徹落實科學發展觀，為保障經濟社會全面協調可持續發展提供有力的法制保障，全年共向全國人大常委會提交法律議案11件，制定行政法規30件。

　　──高度重視保障人民群眾生命財産安全、人體健康以及公共安全方面的立法項目，向全國人大常委會提交了《食品安全法(草案)》、《動物防疫法(修訂草案)》等事關人民群眾生命健康的法律議案，制定了《生産安全事故報告和調查處理條例》、《大型群眾性活動安全管理條例》、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》、《國務院關於加強食品等産品安全監督管理的特別規定》、《人體器官移植條例》等與人民群眾切身利益密切相關的行政法規。

　　──高度重視促進社會建設，改善民生，保證社會成員平等參與社會生活、共享社會物質文化成果的立法項目，向全國人大常委會提交了《社會保險法(草案)》、《就業促進法(草案)》、《科學技術進步法(修訂草案)》、《城市房地産管理法(修正案草案)》、《律師法(修訂草案)》等法律議案，制定和修訂了《殘疾人就業條例》、《職工帶薪年休假條例》、《全國年節及紀念日放假辦法》、《國家自然科學基金條例》、《物業管理條例》、《船員條例》等發展社會事業的行政法規。

　　──高度重視建設資源節約型、環境友好型社會方面的立法項目，向全國人大常委會提交了《水污染防治法(修訂草案)》的法律議案，制定和修訂了《水文條例》、《民用核安全設備監督管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《對外合作開採陸上石油資源條例》、《全國污染源普查條例》等推動生態文明建設的行政法規。

　　──高度重視深化市場經濟體制改革，從制度上發揮市場在資源配置中基礎性作用的立法項目，制定和修訂了《期貨交易管理條例》、《商業特許經營條例》、《企業所得稅法實施條例》、《耕地稅暫行條例》、《農民專業合作社登記管理條例》等行政法規。

　　──高度重視加強政府自身改革和建設，創新政府管理制度和方式的立法項目，制定了《政府信息公開條例》、《行政機關公務員處分條例》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《行政復議法實施條例》等行政法規。

　　為了進一步推進立法的科學化、民主化，國務院堅持開門立法，問計於民，立法透明度和公眾參與度大大增強。2007年，先後通過人民日報、新華社、法制日報、中央電視臺等新聞媒體，就《科學技術進步法(修訂草案)》、《生豬屠宰管理條例(修訂草案)》、《民用建築節能條例(草案)》、《城市公共交通條例(草案)》、《公共場所衛生管理條例(修訂草案)》、《上市公司監管條例(草案)》、《發票管理辦法(修訂草案)》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例(草案)》、《殯葬管理條例(修訂草案)》、《職工帶薪年休假條例(草案)》、《旅行社條例(草案)》等11部與人民群眾切身利益密切相關的法律和行政法規草案，向社會公開徵求意見，各方面普遍關注，反響熱烈。《殯葬管理條例(修訂草案)》公佈20天，國務院法制辦共收到社會各界來信來函超過1000件、建議1.2萬餘條；《職工帶薪年休假條例(草案)》公開徵求意見11天，共收到群眾意見1.5萬餘條。今後還將進一步擴大公開徵求意見的範圍，凡是與群眾利益密切相關的法律、行政法規草案，原則上都要向社會公開徵求意見。

　　除公開徵求意見外，國務院堅持對每部法律、行政法規草案，都組織召開專家論證會，有的立法項目召開管理相對人座談會，還有的立法項目召開國際研討會，邀請外國專家、企業以及國際組織的代表對草案進行論證。2007年10月,國務院法制辦召開專利法第三次修訂國際研討會，共有31位專家、學者就專利法修訂的多個專題進行了廣泛討論，其中，外國專家有13位；在制定食品安全法過程中，邀請5位外國專家與國內專家一起開展論證；在社會保險法草案審查修改過程中，召開了兩次國際研討會。各地方、各部門也在政府立法工作中通過公開徵求意見、舉行專家論證會、召開立法聽證會、委託專家學者起草等方式，擴大社會公眾參與政府立法工作的範圍，提高政府立法質量。

　　二、全面清理行政法規和規章，從源頭上厘清依法行政的依據

　　隨著市場經濟體制的不斷完善和社會主義民主政治的不斷發展，有必要順應經濟社會形勢的變化，對行政法規和規章進行清理。2007年初，國務院決定對現行有效的行政法規和規章進行全面清理，並明確要求開門清理，充分發揮專家學者作用，充分聽取社會公眾意見。在綜合各方面意見和建議的基礎上，對現行有效的行政法規和規章分別提出應當宣佈廢止或者失效、需要修改完善的意見，報制定機關批准後向社會公佈。此次行政法規規章全面清理，是全面推進依法行政、加快建設法治政府的一件大事，對維護全國法制統一和政令暢通，促進民主法制建設與時俱進具有重要意義。

　　國務院法制辦將行政法規規章清理作為2007年的重點工作，並建立機制、明確責任、層層落實。在工作部署中，及時召開國務院各部門、各地方政府法制工作機構的工作動員會和經驗交流會，建立清理單位聯絡工作機制。在開展工作中，主要抓好四件事：一是全面徵求各地方政府、各部門的意見，各地方、各部門共對655件行政法規提出7561條清理意見和建議；二是通過人民日報、新華社、法制日報等新聞媒體和網絡廣泛徵求社會公眾的意見，社會公眾共對182件與群眾利益密切相關的行政法規提出1130條清理意見和建議；三是徵求專家學者意見，委託24名專家對405件行政法規逐件進行研究，提出意見和建議；四是深入基層，召開執法一線人員和管理相對人座談會，聽取意見。在綜合分析研究各方面意見的基礎上，國務院法制辦對655件行政法規逐件進行分析研究。目前，行政法規的全面清理工作已基本完成，經國務院批准後，將向社會公佈需要廢止和宣佈失效的行政法規目錄。各地方、各部門的規章清理工作，已經取得了實質性進展，將於2008年上半年全部完成。

　　三、推進市縣政府依法行政，夯實建設法治政府的基礎

　　推進依法行政，重點在基層，難點也在基層。市縣兩級政府是我國政權體系中的基礎部分，處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面建設的管理職責，直接面向廣大人民群眾，需要直接處理各種具體、現實的利益關係和社會矛盾。全國推進依法行政的效果好不好，歸根結底要反映在基層政府依法行政的水平上。

　　全面推進市縣政府依法行政正式“破題”。為了加快推進依法行政的整體進程，研究解決當前市縣政府在依法行政方面存在的各種突出問題，2007年7月，國務院召開全國市縣政府依法行政工作會議，全面總結本屆政府成立以來推進依法行政的成就和經驗，認真分析市縣兩級政府依法行政存在的突出問題，研究部署新形勢下推進市縣政府依法行政的主要任務。這是國務院第一次就市縣政府依法行政工作召開全國性會議。會議要求，各級政府要站在鞏固黨的執政基礎、落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和加強政府自身改革建設的高度，充分認識推進市縣政府依法行政的重大意義，並結合市縣政府的特點和實際，從市縣政府依法行政的薄弱環節、關鍵部位入手，加強領導，明確責任，突出重點，穩步推進。會議還對下一步推進市縣政府依法行政的主要任務作出了具體部署。

　　各地方採取多種形式全面推進市縣政府依法行政，取得初步成效。全國市縣政府依法行政工作會議後，各地方認真貫徹落實會議精神，加大推進市縣政府依法行政的力度，依法行政的步伐明顯加快。從全國範圍來看，全國90%以上的市縣政府成立了依法行政領導機構並制定了依法行政實施方案；超過90%的市縣政府建立了領導幹部學法制度和行政執法人員資格制度；全國約80%的市縣兩級政府建立了政府決策合法性審查制度、行政執法人員考評和責任追究制度；80%以上的市縣政府建立了行政執法投訴舉報制度和矛盾糾紛排查制度；超過70%的市縣政府建立了依法行政定期報告制度，出臺了規範行政決策方面的專門規定，並建立了政府決策公開聽取公眾意見的制度。

　　四、規範行政執法行為，強化監督，推進依法行政取得新成效

　　行政執法體制進一步理順，執法行為進一步規範。2007年，各地方、各部門按照國務院的統一部署，繼續通過依法界定行政執法職責、科學設定執法崗位、公開執法流程、清理並公佈執法依據、評查執法案卷、考評執法效果、落實執法責任等措施，進一步規範了行政執法行為，提高了行政執法效能。一些地方積極探索規範行政裁量權制度，細化執法標準，減少了執法的隨意性；一些地方探索行政執法人員執法情況計分考核、公眾評議、明察暗訪等新機制，強化了對行政執法的監督。國務院推行行政執法責任制兩年來，全國已有30個省、自治區、直轄市人民政府梳理行政執法依據結果並向社會公佈，基本厘清了行政機關的“權力清單”。在梳理工作的基礎上，各地區和國務院有關部門在各自權限範圍內修訂、廢止了一批與上位法相抵觸的執法依據。有的部門對制發的規範性文件進行了認真細緻的清理，先後廢止了1200多件規範性文件。全國有28個省、自治區、直轄市和5個國務院部門制定、完善了本地區、本部門的行政執法人員資格管理辦法。

　　進一步加強對抽象行政行為的監督，認真履行法規規章備案審查職責。2007年，國務院繼續完善法規規章備案制度，加大備案審查工作力度，加強對地方政府規範性文件備案制度建設的指導，推動地方建立四級政府、三級備案的規範性文件監督體制，取得了明顯成效。全國90%以上的市級政府和80%以上的縣級政府建立了規範性文件備案制度，地方四級政府、三級監督的備案審查制度初步形成，監督力度不斷加強。2007年國務院共收到備案的地方性法規667件、地方政府規章633件、部門規章209件，經審查發現問題的有51件，已經對47件進行了不同方式的處理，有效地解決了法律規範衝突、“打架”的問題，維護了社會主義法制統一和政令暢通。

　　五、乘勢而上，行政復議工作取得新成就

　　2007年，行政復議工作繼續堅持“以人為本、復議為民”，制度建設取得新進展，能力建設取得新成效，受理案件的數量有所增加，辦理案件的質量有所提高，化解行政爭議的功能進一步得到發揮。可以説，2007年，我國行政復議事業在往年工作的基礎上，乘勢而上、再接再厲，工作開創出新的局面。

　　──制定《行政復議法實施條例》，進一步完善了行政復議制度。為了在新形勢下進一步發揮行政復議制度在構建社會主義和諧社會中的作用，2007年5月，國務院第177次常務會議討論通過了《行政復議法實施條例》，條例總結了行政復議實踐經驗，把行政復議法規定的各項制度具體化，進一步增強了行政復議制度的可操作性，標誌著我國行政復議工作的法制化、規範化水平上了一個新的臺階。

　　──進一步加強和改進市縣政府和國務院部門的行政復議工作，全面推進新形勢下行政復議工作。為了深入貫徹落實全國行政復議工作座談會和全國市縣政府依法行政工作會議的精神，切實做好《行政復議法實施條例》的宣傳貫徹工作，2007年8月，國務院法制辦召開了全國市縣政府行政復議工作座談會，總結交流市縣政府開展行政復議工作的經驗和做法，研究進一步加強市縣政府行政復議工作的思路和措施，部署《行政復議法實施條例》的貫徹落實，全面推進新形勢下市縣政府行政復議工作。10月初，組織召開了行政復議範圍理論研討會，推動了行政復議理論研究。10月底，又組織召開了國務院部門行政復議協作會，研究部署如何提高國務院部門行政復議工作的能力和水平。

　　全國各級行政復議機關認真貫徹落實黨中央、國務院關於加強和改進行政復議工作的要求，依法積極履行行政復議職責，通過推行網上申請和受理行政復議申請、實行行政復議聽證、開展行政復議委員會試點等各種方式，努力拓寬行政復議渠道，不斷創新行政復議機制，保障公民參與行政復議的權利，提高行政復議的公正性和公信力，行政復議的作用不斷發揮。2007年，國務院共收到行政復議申請701件，辦結率為96%，受理65件，已審結46件。在已經審結的案件中，發出改進意見書19份，改變被申請人的具體行政行為6件，當事人對行政復議的滿意率較高，絕大多數行政復議案件能夠基本實現“案結事了”。

　　當前，我國政府法制事業正處於一個重要的戰略機遇期。面對新形勢，只有更加自覺地堅持依法行政，才能有效維護社會公平正義，實現科學發展，促進社會和諧。讓我們以黨的十七大精神為指導，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，統一思想，振奮精神，進一步開創我國政府法制建設的新局面！(吳 兢 黃慶暢）

責編：王玉西