有專家指出，這種依靠賣地生財的“經營城市”模式存在巨大的金融風險和政策風險。各地大規模的城市基礎設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發生大的波動。

    浙江大學房地産研究中心主任賈生華教授認為，在宏觀經濟和房地産上升週期中，政府主導的“土地經營”模式可以形成“正反饋”──地價促進房價，房價拉動地價，形成多贏局面，推動房地産市場過熱；但是在下降週期中，同樣會形成負反饋──基礎設施配套制約房地産開發，房地産蕭條限制政府配套能力，形成樓盤爛尾、區域停滯、資産縮水、不良貸款增加等多輸結局，會進一步加劇房地産和經濟週期的波動幅度。

    從過去四五年的經驗可以看出，在房地産市場看好，地價穩步上漲的情況下，土地很容易受到企業的爭搶而拉升價格，政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過土地出讓收入歸還銀行貸款。“賣地生財”的“經營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一二年的宏觀調控下，該模式有可能引發的危機正在隱約出現。

    國務院發展研究中心的調查指出，浙江全省縣以上政府財政債務已高達800億元。在宏觀調控縮緊土地和信貸閥門後，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，在有些地方，已經出現經營性用地招拍挂低於底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。土地出讓收入不足歸還貸款時，應由政府財政兜底。但這些地區的政府貸款已超過了地方財政收入。

    據戴德梁行統計，目前長三角房地産投資額佔全國的份額均值為21.6%，高於長三角GDP佔全國的份額均值17.7%，僅2002年長三角房地産市場銷售面積就達5022.91萬平方米，約佔全國份額的25%左右，而且隨著近些年該區域房地産業的迅速發展，估計這一比重可能會繼續攀升到1/3。這一帶的地方經濟高度依賴於城市擴張效應，地方政府已經從財政收入、銀行貸款等各方面深陷於房地産迷局。

    已經攤開的城市“大餅”缺少了後續供應的“麵粉”，就將面臨“煎糊”的危機。目前，有的地方不少在建的“新城區”等基礎設施項目投資資金吃緊，如果房地産市場繼續冷清，這些風險就會成為經濟萎縮的導火索。

    中央與地方都要調整

    賈生華説，通過這次宏觀調控，有關方面應徹底反思房地産業和房地産市場的特殊性，從制度上建立房地産業長期平穩發展的基礎環境，不要再停留在頭痛醫頭、腳痛醫腳的水平上。

    據記者了解，在有些發達國家，有一種不賣地的“經營城市”制度，最基層的市政府完全靠不動産稅，根據每一年財政支出的虧損和盈利，由當地市政府向議會報告，同時根據市場的變化，對不同區域內的不動産進行評估，根據最新的市場價值進行調整，確定不動産稅的比例，用於維護城市的正常運轉，包括公交、綠化養護、道路維護等。

    這筆錢就是政府對當地社區建設，包括各種基礎設施配套建設的最大財源。由於政府對配套基礎設施投入資金進行了建設，該區域的不動産升值了，政府可以抽取的不動産稅也隨之增加，由此形成良性循環。

    國務院發展研究中心蔣省三、劉守英等專家提出建議，可以嘗試創立土地財産稅，將現行的各種土地稅費合併為三個稅種：土地佔用稅、土地保有稅和土地交易稅，全部留給地方享用，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。

    不少專家認為，在我國，從根本上使“經營城市”走出賣地生財的模式，一方面有賴於財政體制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革；另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，變“投資性政府”為“服務性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經營”的境界。

    土地調控急催央地同步

    “現在用地卡得太死了”，談及宏觀調控，西部某縣的一位基層幹部向《?望新聞週刊》這樣抱怨。

    而這個時候，國務院最新的土地督察制度尚未發佈。可以想像，隨著7月下旬國家土地督察辦公室的設立、轄管全國的九大土地督察局陸續到位，地方幹部估計會有更多“苦惱”。

    而這位基層幹部的苦惱，當然不只屬於他自己。自2004年上半年嚴把土地信貸閘門的調控開始後，《?望新聞週刊》了解的情況是，儘管各地有一些變通的辦法，但越擰越緊的“土地”閘門還是讓地方感到非常棘手。

    “財權上移、事權下移。這樣的背景下，我們地方要發展，土地基本上是惟一的抓手了。中央從全局考慮，必須控制投資過熱，保護耕地，這沒有問題。但地方要發展，要縮小東西部發展差距，我們的抓手和支點是什麼？”──談及調控，一位地方官員這樣説。

    而此時的宏觀大背景是，上半年GDP增長10.9%，為10年來同期最高增速；固定資産投資增長接近30%，在高速增長的軌道上，中國經濟似乎仍在加速。

    而要“防止經濟從偏快滑向過熱”，其中最重要的一點是抑制投資增長過快，這其中，抑制地方政府主導的投資項目成為關鍵，而“土地”，無疑又是卡住這些項目的節點。

    土地緣何成為調控焦點

    土地督察制度的出臺，表明土地問題不僅已成為宏觀調控的焦點，更成為中央與地方如何更好統籌協調的關鍵點

    儘管從醞釀到正式出臺“土地督察制度”已歷時近兩年，但7月下旬國務院《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》的發佈，還是讓很多人感到突然，這其中甚至包括國土資源部的工作人員。

    《?望新聞週刊》注意到，即便是相關主管部門，對於全國土地督察辦公室的具體設立和工作安排，九大土地督察局官員何時履新，其與既有的國土資源執法監察部門有何區別等問題，也沒有給出全面解答。

    與此同時，《?望新聞週刊》獲悉，加強土地管理肯定是下半年宏觀調控的重點：國家發改委針對下半年經濟形勢的一份報告中繼續建議“從嚴控制新開工項目,進一步加強土地管理”；而在此前的半年經濟形勢採訪中，國務院研究室的權威研究者也指出下一步的調控關鍵是要“把好土地閘門”，因為其是抑制地方過快投資的一個關鍵。

    土地緣何成為調控關鍵？

    土地之所以成為調控關鍵，原因有三：

    一是部分地方政府盲目追求經濟增長速度，片面依靠投資拉動經濟增長。一些地方不顧資源支撐條件和環境承載能力，用行政力量推動投資增長，競相“大上項目、上大項目”，而項目最終都需要落在土地上。

    統計顯示，上半年全國新開工項目近10萬個，同比增加1.8萬個；新開工項目計劃總投資同比增長22.2%。其中有8個省(區、市)新開工項目計劃總投資增幅超過50%。而如果劃分中央和地方來看，1～6月，中央項目投資為3770億元，同比增長了25.1%；而地方項目投資為32598億元，同比增長了32%。後者超過前者近7個百分點，而從項目金額上看，地方項目幾乎是中央項目的9倍，地方投資已成為推動新一輪投資擴張的主導力量。

    儘管作為“十一五”的開局之年，國家加快結構調整，加強社會主義新農村和基礎設施建設，部分國家重點工程相繼開工、一些加快産業升級的重大項目陸續上馬，但一些省份超過40%乃至50%的投資增速顯然為資源環境所難以承受，國家發改委地區司7月上旬公佈的報告顯示，上半年中國23個省份經濟增速超過12%，全國有7個省份投資增幅超過40%，其中有2個省份超過50%。

    二是與盲目追求經濟增長速度相伴隨的是違法違規用地比例居高不下。有的項目違規大量佔用耕地和基本農田；有的項目採取“以租代徵”、“土地入股”等形式，規避土地依法審批；有的項目繞開土地審批程序，利用開發區熟地、舊城改造用地、農村宅基地搞建設；一些新開工項目在用地手續上還出現了未批先用、邊報邊用、不報就用等問題。一些城市違規用地比例甚至高達90%，而且違規主體主要是地方政府。

    三是耕地底線面臨失守威脅。國家“十一五”發展規劃綱要確定了未來五年我國耕地保有底線是18億畝。而調查顯示，我國現有耕地面積為18.31億畝。這意味著，在“十一五”這5年中可供使用的土地只有3100萬畝。而這只相當於“十五”期間某些年份一年的用地量。由此可知，嚴防死守耕地底線之艱巨。

    土地調控為何“調空”？

    事實上，始於2003年下半年的宏觀調控，一直將緊縮“地根”視為抑制投資過熱和産能過剩的治本之策，但實際效果卻似乎總是“調空”。

    2003年以清理開發區為重點的土地整頓，雖然將全國6866個各類開發區核減掉了70%；規劃面積也壓縮了近70%，但並未從根本上將“以土地拼GDP的思想”從地方大員心中“核減”掉。最終，本次整頓非但沒有遏止住亂佔濫用土地的源頭，反而産生新的違法違規用地。據國土資源部執法監察局局長張新寶介紹，根據對2004年10月至2005年5月部分城市衛片執法檢查情況統計，違法用地佔新增建設用地宗地、面積的比例分別達到61%和50%，有的地方甚至高達80%。

    2004年為強化土地管理而出臺的“垂直管理”(即實行省以下國土資源主管部門的領導幹部以上一級國土資源主管部門管理為主，地方協助管理的雙重管理體制)，本想讓省以下的國土資源官員擺脫地方政府摯肘，以便更獨立的監管土地使用。而事實上，有限的獨立難以抵擋其與地方政府之間千絲萬縷的聯絡，土地佔用問題並未得到根本解決。

    7月24日最新出臺的國務院《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，通過在國土資源部設立全國土地督察辦公室，並下設9個國家土地督察局的方式，使土地監察職能只能完全獨立於地方，以構建土地管理與監察的長效機制。不少專家學者對此制度寄予厚望，認為可改變運動式短期調控弊端。但在國土資源部中國土地勘測規劃院地價所副所長鄒曉雲看來，事情仍不會像想像得那麼簡單。

    鄒曉雲指出，違法違規用地的背後實質是地方強烈的發展經濟衝動：“‘為官一任，造福一方’是地方官員的份內之責。而要發展經濟就要上項目、佔用土地，這在一地是客觀需要，而如果各地都有這種‘客觀’需要，再加上地方行政主導造成的市場可行性分析欠缺，就會導致全局的投資過熱和重復建設。所以，要改變目前土地調控總是‘調空’的現狀，關鍵是要將中央和地方的職能進行必要協調。目前地方政府的著眼點僅在地方，中央則是統籌全局。兩者在用地問題上的利益取向不一致，成為調控難以有效執行的根源。而在這些體制性因素沒有消除的背景下，土地督察制度會有作用，但還需相應的政策配套。

    抓住土地問題的根本

    土地督察制度的出臺，表明土地問題不僅已成為宏觀調控的焦點，更是中央與地方統籌協調的關鍵點。

    鄒曉雲認為，目前土地已成為中央和地方在宏觀調控中的焦點，一邊是地方抱怨“用地卡得太死”，一邊是中央力求更加嚴格地把住“土地閘門”；一邊是對土地的宏觀調控手段不斷出臺，一邊是違法用地居高不下。

    鄒曉雲指出，土地調控，除了必要的土地督察外，更重要的是從根本問題著眼，如改變目前“財權上移、事權下移”的中央地方財政體制；建立更科學的政績考核體系；出臺更有利於協調中央與地方關係的法律法規等。

    統計表明，實行分稅制後的1995年～1998年連續4年間，地方財政支出佔全國財政支出的比重超過70%，近年則維持在69%強。也就是説，分稅制後，地方政府以差不多40%的收入提供了約2/3強的社會支持與公共服務。另外，由於對省以下各級政府的財權與事權界定不清，在中央政府轉移支付“粥少僧多”的情況下，“中央政府出政策、地方出資金”的做法也令地方財政找到“自謀生路”的理由，這其中，土地是最主要的收入來源，而經營城市更被不少地方政府視為緩解財政困境的靈丹妙藥。有的地方政府的土地出讓金收入甚至佔到其預算外收入的60%以上，成為地方財政的“頂梁柱”。

    而地方政府對某些行業的“庇護”也事出有因。國務院發展研究中心的一份調查報告指出，在現行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，使得即便像浙江這樣的經濟發達地區，儘管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重並不高。而由城市擴張和土地佔用帶來的稅收，包括建築業和房地産業的營業稅和所得稅及耕地佔用稅等則全部進了地方政府腰包。有的地方政府不聽中央招呼，大力扶持房地産業的做法的動力就源於此。

    除了財權事權不匹配外，目前不盡科學的政績考核機制，也助長了地方政府的投資衝動，以地生財，招商引資。一些地方甚至不顧資源支撐條件和環境承載能力，盲目追求增長速度，用行政力量推動投資增長。（記者方益波 唐敏）