主講人檔案

　　孟祥青，國防大學教授，學科學術&&人

　　主要從事國際戰略和國家安全戰略問題研究

　　主要代表作有：《中國國際角色轉變與對外安全戰略選擇》、

　　《中國安全：兩難與出路》、《地緣政治與國家安全環境》、

　　《戰略機遇期的中國安全》等學術著作20多部，

　　曾獲各類教學和學術研究成果獎20多項

　　曾被評為國防大學特優教師，獲全軍院校育才獎。

　　設立國安委已成為國家完善、並加強安全機制建設的普遍做法；

　　在籌劃國家安全戰略、處理重大安全危機中發揮著中樞的作用；

　　我國設立國安委是形勢所需、改革所向、安全所繫。

　　世界上哪些國家設立了“國安委”？“國安委”有著怎能的職能？　

　　為什麼有的是協調機構、有的是諮詢機構，而有的又是決策機構？

　　敬請關注，《講武堂》11月23日10：18播出

　　國防大學孟祥青教授

　　解讀十八屆三中全會——設立國安委的重大戰略之舉。

　　大家好，歡迎來到《講武堂》。今天我們講的內容是，設立國家安全委員會是有效維護國家安全的重大戰略之舉。

　　剛剛閉幕的十八屆三中全會做出了許多重要決議，其中設立國家安全委員會的舉措引起了國內外的廣泛熱議，引起了大家的矚目。在會上受中央政治局委託，習近平主席就《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》向全會做了一個説明。習近平主席明確指出：國家安全和社會穩定是改革發展的前提。只有國家安全和社會穩定，改革發展才能不斷推進。當前，我國面臨對外維護國家主權、國家安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。而我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作。設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統一領導已是當務之急。習主席同時也對“國安委”的主要職責做了明確説明。設立“國安委”是中央在維護國家主權安全方面，在不斷地提升國家安全機制、完善國家機制方面，採取的一個重大戰略之舉。這個舉措與成立全面深化改革領導小組的決定相伴而生，它是中國整個改革發展的需要和組成部分，是對已有的安全體制機制和安全戰略的完善、深化和提升。根本目的就是為了籌劃國家安全戰略和確保國家綜合安全。下面我想主要圍繞著國安委的設立談三個問題：

　　本節提示：世界上哪些國家設立了“國安委”

　　第一個問題，設立“國安委”是當今世界完善並加強安全機制的普遍做法。當今世界，設立國安委或者設立類似的機構的國家越來越多，據不完全統計，設立國安委的國家大概有40多個。除了我們比較熟悉的一些大國，美國、俄羅斯、英國、法國、德國、印度這些國家以外，還有很多中小國家也都相繼建立了類似國安委的國家安全機構。比如，1962年韓國設立了國家安全保障會議，1999年巴基斯坦成立了國家安全委員會，1995年以色列成立了國安委，1973年烏拉圭成立了國安委，1989年伊朗建立了國家安全委員會，此外還有波蘭、荷蘭、沙特、埃及、巴西、智利等等，連我們周邊的馬來西亞、菲律賓、阿富汗這些國家也都設立了國安委或者相應的機構。蘇聯解體以後，倣照俄羅斯的做法，許多獨聯體國家，像哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦也都先後設立了國安委。還有一些國家叫國防委員會，類似於安全委員會，但其職能已經超出了軍事和國防。像阿根廷的國防委員會，由總統領導，成員有副總統、內政部長、外交部長、國防部長，還有經濟部長，顯然它已超出了軍事範圍。除此以外，它還設立了軍事委員會。無論它怎麼設立，但它的性質仍然是國家安全委員會的性質。

　　（1）上述國家所設立的國家安全機構，稱謂，也就是叫法不同，成立的具體背景原因不同，而且職能作用也不盡一致。但如果從規律的角度來總結的話，有些特點值得關注：

　　第一個特點，大多數國家的國家安全委員會都是在冷戰結束以後設立的，這反映了冷戰結束兩極格局瓦解以後整個國際安全環境所發生的根本變化。這是國家安全由傳統的軍事安全開始向非傳統安全領域拓展的重要背景。

　　本節提示：世界上最早設立“國安委”的國家

　　世界上最早設立國安委的國家是美國，美國也是最早提出國家安全概念的國家，它的國安委成立於1947年，但是隨後在相當一段時間裏，世界各國並沒有相繼模倣美國。多數國家的相應機構仍然是國防委員會或者叫軍事委員會，國家安全籌劃主要是圍繞著國家的軍事安全而展開。國防委員會開始向安全委員會轉型，或者直接設立國安委，大多數國家都是在冷戰結束以後。在冷戰後，很多國家紛紛呈現出一個跟進的趨勢。1989年蘇東劇變開始到現在，　40多個國家當中大概有30多個國家都是在冷戰結束以後開始設立國安委的。在這麼短的時間裏，這麼多國家進行相同的國家機構的變化，在當代世界歷史上也是非常罕見的。這裡面有一個共同的大背景，就是冷戰結束以後，國家安全已經從傳統的軍事領域開始向非傳統領域拓展，一國安全威脅的挑戰不僅來自於傳統的軍事威脅，而是越來越多的來自於經濟、金融、能源、恐怖主義、國際走私販毒這些非傳統領域。最近幾年，還有一些新的安全威脅産生，如網絡空間、太空、海洋、生態環境等，這些被稱為新的安全領域。這些領域的威脅在不斷地上升。

　　（2）面對新威脅和挑戰，各國不得不把應對安全威脅挑戰的機構進行改革，一是把原有的僅僅限于軍事領域的國安委改組，為應對傳統與非傳統威脅的國安委，二是轉變職能等。那麼，如果從規律的角度來總結的話，還有哪些特點值得關注呢？

　　第二個特點，是各國國安委的基本職能不完全相同，但它都是國家安全戰略籌劃的高級機構，它是國家安全制度設計中的頂層安排，對國家最高領導人負有責任。

　　每個國家的國情不一樣、體制不一樣，面臨的地緣政治環境和主要威脅挑戰也不太一樣，國安委的具體職能有一定的差別。有的主要定位是協調機構，有的主要是諮詢機構，還有的是決策機構。按照法律確定為協調機構的是最早建立國安委的美國。

　　本節提示：“國安委”屬於協調機構的國家

　　根據1947年美國通過的《國家安全法》規定，美國的安全委員會的主要職責是幫助總統協調美國的軍事政策和外交政策，顯然它的定位是協調。到了1949年，它被劃歸為美國總統行政機構的一部分，美國的國安委從1947年成立到現在，主要經歷了四個不同的發展階段。從成立到七十年代前，也就是前二十年左右的時間，它的作用主要體現在一些諮詢方面，其實並沒有上升到真正的協調作用，類似于諮詢機構。那麼到了七十年代以後，也就是尼克松時期，國安委的權力開始膨脹，當時的總統賦予國安委更大的權力。如讓總統安全事務助理，也被稱為國家安全顧問，指揮政府部門。到了八十年代以後，裏根時期，重新確立以協調為主的功能，主要是協調內政、外交、軍事、情報這些方面的政策。到了“9.11”以後，　“9.11”事件是一個轉捩點，總統對國安委的倚重越來越大，甚至在一定程度上使得國安委有了一定的決策功能。但是總體上看，美國的國安委按照法律的界定，按照它的主要職能仍然是一個協調機構。

　　協調型的國安委除了美國以外，還有一些國家也屬於這一類型，像吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦，都是屬於這一類的機構。如吉爾吉斯斯坦在2001年的《國家安全構想》中就明確規定，吉爾吉斯斯坦總統對國家安全會議保障體系的總體管理通過安全會議進行，安全會議負責什麼呢？擬定安全保障戰略方針、及時查明國家的安全威脅、起草防止緊急情況的決定，還有研究內政外交的戰略問題、協調國家安全體制的活動、監督執行機關實施國家安全保障戰略情況等。

　　本節提示：“國安委”屬於諮詢機構的國家

　　第二類是諮詢機構，作為諮詢機構的國安委現在大概有這麼幾個國家，如印度、韓國、哈薩克斯坦、委內瑞拉，這些國家的國安委主要定位是一個諮詢機構，他們與美國類似協調機構不一樣，它主要是總統或者內閣的諮詢顧問機構或者叫秘書班子，僅僅就國家安全問題擬制政策方針和諮詢建議，提交給最高決策機構或者總統、總理來進行決策。像印度，　1998年成立國安委，國安委由總理領導，作為國家安全問題的諮詢機構，它的作用只是提供一些諮詢建議。

　　本節提示：“國安委”屬於決策機構的國家

　　第三類是決策機構，從法律界定作為決策機構的國安委，俄羅斯應該算一個，除了俄羅斯，像伊朗、沙特、土耳其、巴基斯坦、烏拉圭、智利，這些國家的國安委都是作為決策機構的。俄羅斯比較典型，根據俄羅斯的規定，俄羅斯安全會議是最高的決策機構，總統任主席，安全會議秘書直接服從於總統，常委和成員由秘書推薦，由總統任命。俄羅斯聯邦的安全會議的主要任務，第一是確定社會和國家的重要利益，第二是明確內外面臨的威脅，第三起草總統的決定，第四起草戰役性的決定，第五防止出現導致嚴重後果的重大危機，並且組織消除危機。從它的職能中可以看到，國安委的決策性質比較明顯。

　　（3）由此可看出，各國安委會職能不同，但都是國家安全機制中的高級機構，都是國家安全頂層設計中的高級制度安排。不論是協調機構還是諮詢機構，國安會在各國安全戰略籌劃中，都始終發揮著重要作用，扮演著越來越重要的角色。那麼，如果從規律的角度來總結的話，還有什麼特點值得關注呢？

　　第三個特點，國安委在維護國家安全中發揮著越來越重要的作用。

　　本節提示：“國安委”在維護國家安全中越來越重要

　　美國的國安委儘管它的法律定位是一個協調機構，但是近年來總統對它的依賴越來越大，對它的倚重越來越強。1947年美國建立國安委的時候，具體的原因和動力有兩個，從這兩個原因動力可以看到從建立那天起，國安委在美國的安全決策中就起著重要作用。第一，就是源於二戰時期的教訓，第二，就是源於戰後美國全球戰略的需要。在二戰期間，當時美國的陸軍、海軍各自為政，而且各個情報系統處於分離狀態，互相不通氣，這是美國在戰爭決策中一個沉痛的教訓。當年美國總統杜魯門曾經講過這樣一句話，他説如果政府能夠有一個互相通氣的情報機關，那麼日本偷襲珍珠港不能説完全不可能，至少也要困難一些。所以缺乏一個協調機構是美國從戰爭中總結出的一條重要結論，也是美國戰後很快建立國安委的重要考慮。

　　（4）二戰後，美國成為世界軸心，利益全球化導致安全問題增多，也成為設立安委會的動力。其他國家的安委會，幾乎都在冷戰結束後設立，應對變化了的安全形勢，表現出明顯的時代特徵。正因如此，不管如何演變發展，安委會的作用都始終沒有下降。最高決策者對其依賴也越來越大。

　　以美國為例，國安委在制定國家安全戰略，尤其是在應對重大安全危機當中發揮了不可或缺的協調和諮詢作用。

　　本節提示：美國國安體制中有“兩個系統”

　　從1947年設立了國安委以後，美國的國家安全機制在不斷地調整和改革，也在不斷地變化。到六十年代，艾森豪威爾總統在制度創新上設立了一個新的位置，叫總統國家安全事務特別助理，也被稱為國家安全顧問。這個制度設立以後，這個助理由總統自行任命，不需要通過參議院批准。這個助理負責什麼呢？負責管理國安委辦公室，執行跨部門政策協調功能，並直接向總統負責和報告。

　　一些赫赫有名的美國精英都曾擔任過安全事務助理，或者叫國家安全顧問。像我們熟悉的肯尼迪總統的安全事務助理邦迪、約翰遜總統的羅斯托、尼克松總統的基辛格、布熱津斯基服務於卡特總統，這些人都赫赫有名。這個時候在國家安全體制中出現了兩個系統，一個系統就是美國總統的私人系統，再一個就是國家安全委員會系統。對一個明智的總統來講，他們需要同時依賴這兩個系統來服務於國家安全。這兩個系統的情報和建議有著不同的份量和價值，比如説總統私人顧問，這個系統對總統來講非常可信，因為它是總統親自任命的，對總統非常忠誠，而且提的一些建議可以超越部門利益。但是總統私人顧問也有弊病，也有劍走偏峰的時候，也有受到視野局限的問題，所以他還需要另一個系統，就是正式的委員會系統。這個系統的好處在於，它是一個正規的全面的系統，它的情報建議具有綜合性，但是也存在一些弊病，比如説這個系統中容易出現部門化的缺陷。這兩個系統都有利有弊，總統正好利用這兩個各有利弊的系統取長補短、兼聽則明、相互驗證，從而做出最優的選擇，最優的決策。

　　（5）“911事件”後，美國相繼通過了《愛國者法案》和《情報改革與預防恐怖主義法》，對美國的安全體制進行了重要改革，同時優化了安委會的職能與結構。設立了國家情報主任，成立了國家反恐中心。當然，所有的改革都沒有突破1947年《國家安全法》的基本框架，而是對該框架的完善與擴展，其中國安委依然處於核心位置。它有效整合了美國的各種情報蒐集與執行機構，完善和提升國家安全決策的整體性與協同性。

　　下面我們具體來分析一下，就是在2004年美國新的反恐法出臺以後，以國家安全委員會為核心的美國國家安全體系是如何運作的。首先，美國國家安全委員會，這個決策體系包含著以下四個方面的層次。

　　本節提示：國安委決策體系的“四個層次”

　　第一個層次是最高層次，叫領導決策層次，這個層次是總統，總統是國家安全委員會的主席，他在國家安全委員會的建議下可做出最高決策。

　　第二個層次叫綜合咨議層，國家安全委員會就在這個層次上，它的組成成員包括法定成員和總統特許成員。美國國家安全委員會的法定成員包括總統、副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席，還有中情局的局長。2004年它改為國家情報局局長為法定的軍事和情報顧問，2001年總統指令，財政部長也為美國國家安全委員會正式成員。總統辦公廳主任和總統經濟政策助理也出席國家安全委員會的會議。總統法律顧問、總統國家駐聯合國代表，還有國家安全會議助理，這些人也應邀參加國家安委會的會議。除此以外，根據相關的議題，其他高官也可以應邀參加有關的國安委的會議。國安委日常工作怎麼進行呢？它的日常工作主要是由總統國家安全事務助理來主持，這個職位是由總統任命的，這是艾森豪威爾創立的一個新制度，它不需國會批准，由對美國總統最忠誠的人來擔任這個職位。

　　第三個層次叫一般諮詢、指揮協調與監督層。為了擴展國安委的參與者體系，這個層次容納了一般諮詢機構和立法部門，其中一般諮詢機構包括總統外國情報顧問委員會和國家對外情報委員會，指揮協調職能屬於國家情報主任，監督機構則包括了眾議院情報委員會和參議院情報委員會。

　　第四個層次叫國家情報主任辦公室及附屬情報機構系統。這個系統中，國家情報主任辦公室負責協調以下情報機構的活動，像國家情報委員會、國家反恐中心、國家反情報執行官辦公室、還有國家的反擴散中心、還有16傢具體的情報蒐集與任務執行工作機構。

　　（6）從上述決策體系來看，美國國安委的基本職能，與機構網絡已經日益鞏固，並深深鑲嵌入美國的憲政體制之內。從實踐上看，幾十年來，美國面臨的幾乎所有重大危機事件，都會經過安委會討論、協調和應對。

　　比如上個世紀六十年代初的古巴導彈危機事件、9.11事件、敘利亞化武危機等。我們可以從這些事件當中看到美國的國安委所起的作用是非常重要的。

　　本節提示：應對國家危機

　　上個世紀六十年代初古巴導彈危機事件中，國安委起了重要的作用。六十年代美蘇爭霸進入到一個新的歷史時期，1962年9月份開始，美國的U2高空偵察機通過反復偵察，發現蘇聯開始在古巴建立中程導彈基地。10月14號美國的U2偵察機掌握了一系列建立導彈基地的證據，　10月19號這些證據送到了美國總統肯尼迪的手中。從10月16號開始到10月20號四天的時間內，肯尼迪總統第一個反應就是召開國家安全委員會會議，在這期間又成立了國家安全委員會執行委員會，專門研究對策，而且讓執行委員會全權處理與古巴有關的所有事項，包括軍事事項、外交事項。

　　當時主戰派佔了上風，提出了兩個方案，一個是美國直接入侵古巴，再就是通過外科手術打擊來徹底摧毀蘇聯在古巴設計的所有導彈基地。入侵古巴，美國冒的風險很大，因為我們知道，土耳其在蘇聯眼皮底下，美國判斷一旦入侵古巴，蘇聯有可能入侵土耳其，土耳其在歐洲是主要的北約成員國，這是美國所不願意看到的，這樣很可能會引起第三次世界大戰。

　　第二個舉措就是轟炸在古巴的導彈基地，轟炸古巴的導彈基地比直接入侵古巴的風險要小。國安會討論了四天，到了20號晚上七點半，當時的美國國防部長麥克納馬拉提出了一個新的建議，他主張實行海空封鎖，實行一種邊緣政策，而不直接動用武力，這樣的風險更小。肯尼迪把它稱為　“隔離政策”。為什麼叫隔離而不叫海空封鎖，因為海空封鎖也是一種戰爭行為，而隔離不是一種戰爭行為。所以為了減少風險，美國採取了海空封鎖，即隔離政策。這個政策提出以後，美國的國安會特別是執行委員會開始四處活動，從外交、軍事兩個方面進行部署、進行協調。軍事上美國開始向蘇聯發出強烈的威脅信號，最後的結果我們都知道了，蘇聯赫魯曉夫做出了重大妥協，同意撤出在古巴的導彈。美國也同樣做了一定的妥協。從這場危機化解當中我們從不同的角度可以總結出不同的經驗和教訓，但是有一點是肯定的，就是美國的國安會在其中發揮了非常重要的作用。

　　（7）可見，國安委除平時研判國家安全形勢，制訂安全戰略外，關鍵是在重大危機關頭，為決策提供多方面的政策建議、和預案供決策者選擇，同時協調有關部門聯合行動。在跨部門之間協調行動，以保證統一、高效。

　　最後，談一談我們國家現在設立國家安全委員會是大勢所趨、安全所需，或者叫安全所繫。

　　本節提示：我國設立“國安委”是大勢所趨

　　設立國安委的建議和想法，不是始於今天，而是呼籲已久，醞釀多時了。早在1981年中共中央就決定恢復中央外事工作領導小組，中央外事工作領導小組下設一個辦事機構叫國務院外事辦公室。2000年9月中共中央決定，組建中央國家安全領導小組，與中央外事工作領導小組合署辦公。這個時候是兩塊牌子一套機構，在我國現有的職能部門當中，也有許多涉及各領域的安全部門。像國家安全部、公安部、武警，還有軍隊，還有總參，這些都是在不同領域的一些具體的安全部門。除此之外，還有一些臨時的機構，像發生特大地震的時候我們成立抗震救災指揮部等等。我國這些年以來也建立和完善了有關預警、防範、處置恐怖組織襲擊、邪教組織嚴重犯罪等一些相關的機構。但是這些機構的重點都不在頂層設計上，這些機構都是各司其職，缺乏統一的協調和交流，都是涉及某一領域某一具體部門的一些具體安全問題。

　　正像習主席在十八屆三中全會決定説明中所講的那樣，他説我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺來統籌國家安全工作，設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統一領導已是當務之急。所以，現在成立國安委就是要讓國家安全體系捏緊五指，攥成一個拳頭，加強各相關部門之間的協調，整合資源，發揮合力，為中央決策提供重要的諮詢建議，在應對重大危機上能夠大大提高效率，在第一時間做出最快反應，提出應對方案。更為重要的是改革開放三十多年來，隨著我國的快速發展，國家利益已經大大拓展，遠遠超出了國土範圍，所面臨的安全環境也更加複雜、多元和立體，呈現出了生存與發展安全問題相互交織，傳統與非傳統安全威脅相互交織，國內與國際安全威脅相互交織這樣一個複雜局面。這種局面在以前是從來沒有過的。一方面我們國家面臨的傳統安全威脅並沒有消除，近年來還有所發展，比如國家的領土主權、海洋權益這些問題沒有解決，而且還面臨著外部勢力干涉我們國家內政的主權安全問題。另一方面，我們非傳統安全威脅也接踵而至，如像三股勢力現在活動十分猖獗，能源通道面臨著挑戰，國內的經濟金融風險加大、生態環境惡化、國內的矛盾頻發，還存在著各種社會不穩定的因素。再一方面，我們的生存安全、政治制度安全仍然面臨著威脅和挑戰。還有，我們國家發展帶來的一些新的安全挑戰也在增多，如生態環境問題、社會矛盾增多問題都是新的安全挑戰。我們的內憂現在仍然不少，外患也沒有完全消除。所有上述這些威脅挑戰，都呈現出一些新的特點，這些威脅挑戰相互交織、相互影響、相互滲透，甚至在一定條件下可能相互轉化，像國內問題國際化、國際問題國內化趨勢都在發展，內憂如果處理不好就會直接影響我們的外部發展環境，如果外患應對不當就會直接衝擊國內的發展和穩定。

　　如去年以來釣魚島問題涉及的不單是一個中日領土主權問題，它已經涉及到能源通道問題、民族感情問題，甚至處理不好就會影響到國內的社會穩定。南海問題也是這樣，所以要應對如此複雜的局面，單靠某一個部門，如單靠外交部門，單靠軍事部門、單靠我們的職能部門，這些複雜問題都是無法解決的。因而需要建立一個國家安全的統一協調機制來加強頂層設計，統一協調領導。這是一個重要背景，還有一個重要背景，就是近年來，涉及國家安全的重大危機事件呈現出多發和突發態勢，無論國內還是國外，涉及國家安全的重大突發事件往往事發突然、影響重大。在反應和體制方面的要求也越來越高，像發生在新疆、西藏的恐怖襲擊事件，還有民族分裂主義的騷亂活動。在海外出現的類似像利比亞那樣的中國公民大撤離，全球金融危機、朝鮮半島的核危機等，還有東海、南海的撞船撞機、島礁摩擦這些突發事件，在應對和處理方面都具有很強的應急性，需要國家從總體上做出快速反應，設立國安委就會大大提高快捷有效的應對能力。

　　總而言之，成立國安委就是為了在籌劃國家安全戰略方面提高決策諮詢能力、統籌協調能力、應急反應能力和綜合施策能力。習近平主席在這一次全會上做説明的時候明確講了國安委的主要職責，他説國家安全委員會的主要職責是制定和實施國家安全戰略，推進國家安全法制建設，制定國家安全工作方針政策，研究國家安全工作中的重大問題。所以這一機構的成立正當其時，也正當其用，人心所向，安全所繫，大勢所趨，所以我相信隨著這一個新機制的不斷完善，國家主權和安全將會得到更好的維護。