我國資本市場歷經20年探索依法監管水平明顯提升

　　新華社北京５月６日電（新華社記者趙曉輝、華曄迪、陶俊潔）由於參與公眾廣泛、利益訴求多樣、規則導向性極強，相對於其他領域而言，資本市場對依法行政、依法監管有著更高的要求，人們也對其抱有更多的期待。

　　從“允許看，但要堅決地試”到“已經成為社會主義市場經濟體系的重要組成部分”，經歷二十年的不斷探索，我國資本市場逐漸邁上了規範化發展之路。尤其是近幾年以來，通過完善法律制度體系、健全市場約束機制、全程規範監管執法行為、改革創新執法體制機制等舉措，我國資本市場法治市場的觀念全面樹立，監管層執法公信力不斷提高，依法治市良好局面基本形成。

　　歷時十餘年 行政復議率呈明顯下降趨勢

　　自１９９８年第一件行政復議案起，至２００９年，證監會共辦理以證監會、派出機構或者交易所為被申請人的行政復議案件２５６件，以證監會為被告的行政訴訟案件４５件，向國務院申請最終裁決的案件９件。

　　２００４年以來，證監會共作出具有懲罰性或限權性特徵的行政處罰決定、市場禁入決定、行政監管措施、行政強制措施３５６７項，同期復議案件涉及的相關行政決定５２項，復議率１．４６％。就同期證監會的全部行政決定而言，復議率還不到１％。而且經過行政復議，９５％的案件申請人不再提起行政訴訟或者申請國務院裁決。

　　特別是，證監會行政復議、訴訟數量與具體行政行為數量相比，呈現逐年下降的趨勢。以行政處罰為例，２００９年證監會共作出行政處罰決定結案７６件，當事人復議率僅為６％，比幾年前下降了一半。

　　“行政爭議是監管執法工作的一面鏡子、一把尺子，反映了執法工作中的問題，也是對執法水平的考量。行政復議率的降低與證監會近年來狠抓制度建設、充分發揮市場機制來推進依法監管的努力是分不開的。”證監會有關部門負責人説。

　　立規矩 定標準 “制度建設”夯實市場基石

　　由於處在“新興加轉軌”的特殊階段，不少脫胎于計劃經濟體制的法律制度亟待改變和調整，而市場改革中出現的新現象和新做法又亟須規範和確認，我國資本市場對規則的需求更為迫切。

　　在此背景下，證監會對資本市場規則體系進行了全方位的清理和重構。統計顯示，截至目前，資本市場現行有效的法規文件共４４２件，其中約８５％是在近五年制定和修訂的，資本市場從企業上市到監管執法各個方面都實現了有法可依。而公司治理、獨立董事、金融機構破産、背信行為刑事制裁、市場禁入等一系列法律制度創新，更是成為資本市場健康發展的利器。

　　“要發展我國資本市場，必須走法治的道路，首先就是表現為相關法律制度的完善。”證監會有關部門負責人説。

　　向市場讓權 市場導向成為監管體制改革風向標

　　充分發揮市場機製作用，“讓市場自己監督和約束市場”，也是證監會推進依法監管的重要抓手。近年來，證監會堅持監管職能轉變，加強行政審批制度改革，取消了２／３以上的審批項目。

　　在證券發行和並購重組等市場最為關注、涉及市場主體重大利益的行政許可審核中，證監會引入市場專家人士組成的發行審核委員會、並購重組委員會等制度，並讓會計師、律師、財務顧問和評估師等仲介組織承擔起“經濟警察”的角色，予以監督把關。通過立法強化交易所一線監管和協會自律管理的功能，將上市核準、暫停上市、退市決定權下放給證券交易所，將證券、期貨從業人員資格管理下放給證券業、期貨業協會。證監會還在建立完善首次公開發行股票“預先披露”制度的基礎上，進一步完善行政許可審核公開程序，探索把部分行政許可事項從受理到作出決定的全過程在網上公開公示，加強市場全程參與。

　　五年來，證監會堅持依據“委員會”的審核意見作出是否許可的決定，共正式審核證券發行、並購重組許可申請１３４６件，審核通過１１７３件，否決１７３件，否決率達１２．８％。

　　證監會有關部門負責人表示，證監會推進資本市場穩定發展的一個深刻體會就是只有立足市場導向，適應社會發展和市場經濟運行的實際需要，才能確保資本市場的穩定健康發展，才能維護投資者對資本市場的信心。

　　全程規範“不留死角” 杜絕隨意監管執法

　　“在媒體網絡高度發達的大背景下，監管機關執法行為中的任何程序瑕疵都可能引發市場對資本市場公信力的質疑和批評，全程規範監管執法行為則成為提升監管公信力的另一道保障。”證監會有關部門負責人説。

　　據介紹，近五年來，證監會對監管決策、信息公開、行政許可、案件調查、強制措施、案件審理、處罰聽證、市場禁入、復議訴訟、信訪處理等監管執法行為進行了全程規範，出臺程序性規則１６０余件。

　　資本市場風險擴散快、波及廣、變化多，不當行為要及時矯正，監管層就必須採取警示函、監管談話、限制業務活動等一系列靈活有效的措施。對此，證監會專門制訂了《證券期貨市場監督管理措施實施辦法》，創造性地通過完善程序、約束自由裁量規範了監管部門的日常監管行為。據了解，這一舉措在國內尚屬首例。

　　“這個實施辦法對行政監管措施的種類設定、實施程序和公文格式作出了統一要求，確保在及時制止市場各類不當行為的同時，規範、有效執法，杜絕隨意監管執法、不留死角。”證監會有關部分負責人説。

　　創新執法體制 加強監管“制衡”

　　規範監管執法行為，必須建立監督制衡的有效工作機制。２００６年底以來，證監會遵循權力運行分工制約的一般規律，創新“查審分離”執法機制，建立了資本市場的“行政法官”制度。

　　“把調查權與最終的處罰決定權相分離，設立專門的行政處罰委員會，由專職委員按照主審合議的機制實施行政處罰，力求提高證監會行政執法能力。”證監會有關部門負責人説。

　　據了解，證監會實行查審分離執法體制以來，行政處罰力度明顯加大，執法水平明顯提升，從２００７年作出行政處罰或市場禁入決定結案的３６件，上升到２００９年的７６件，而當事人針對行政處罰或市場禁入決定的復議率卻從１３．９％下降為６％。

　　規範自由裁量權是證監會加強監管“制衡”的又一抓手。通過“法律適用意見制度”，證監會對於監管工作中遇到的現行法律法規規定不明確、不具體、不好把握的問題，由法制工作機構負責，專門制定“法律適用意見”公開發佈，確保執法尺度和標準統一。

　　行政復議作為監督執法的重要檢驗環節，本身也是監管“制衡”的組成部分。證監會較早成立了行政復議委員會，吸收市場專業人士作為委員參與行政復議，保障了復議監督的獨立性、權威性和專業性，同時建立復議回避制度，推進復議意見書和建議書制度，強化了對前端監管執法行為的監督和制約。

　　強化法治建設 全面推進“依法治市”

　　毋庸置疑，近年來資本市場法治建設以及監管執法水平都有較大提升。但從滿足老百姓投資需求、保護投資者合法權益的角度看，我國資本市場的監管執法，同較為成熟的市場相比，還存在著不小的差距。

　　證監會有關部門負責人説，我國資本市場是從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中開創性地建立、發展起來的，行政主導推進是其鮮明特點，行政監管肩負著較大壓力和較高的市場期望，這深刻反映在資本市場法治建設中。

　　對此，證監會表示，未來將繼續加強資本市場的基礎性制度建設，全面推進依法治市，進一步完善資本市場法治建設，全力保障資本市場穩定健康發展。

　　日前，為規範和加強行政復議工作，證監會正式頒布新修訂的《中國證券監督管理委員會行政復議辦法》，將較早成立的復議委員會制度法定化、固定化，細化行政復議受理、審理等一整套程序，明確行政復議聽證制度、建議書制度，推進行政復議和解等創新做法，進一步加強行政復議培訓和保障，切實提高行政復議水平。

責編：李小龍