馬光遠：別讓無償收回成土地財政新增長點

    針對近期多幅上海地塊出讓須知中提及 “土地期滿後的處理方法”引發的關注，上海市規劃和國土資源局17日在名為《關於預申請須知所載出讓合同信息中“土地期滿後的處理方法”相關內容説明的通知》的回應中説：“《國有建設用地使用權出讓預申請須知》第三條第（二）款第9項‘土地期滿後的處理方法’，是針對《上海市國有建設用地使用權出讓合同》中第二十八條的內容，明確該宗土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期未獲批准的，該宗地上的建築物、構築物及其附屬設施的處理方式。”

    概括起來，這個回應的內容有三點：一是住宅用地期滿自動續期，這和《物權法》的規定是一致的；二是其他建設用地期滿，受讓人要申請續期，在正常情況下，出讓人應該同意續期；三是土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期，因社會公共利益需要未獲批准的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權登出登記，國有建設用地使用權由出讓人無償收回。

    上海市官方能夠在第一時間回應民眾對於土地期滿後的處置方式的焦慮，從另一個層面説明，土地期滿後的處置問題，的確是一個攸關社會穩定大局的問題。由於筆者沒有搜索到上文所述的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》全文，所以不能判斷之前所説的上海市某些地塊使用權期滿後無償收回的方式，是針對住宅還是其他建設用地。

    就住宅用地而言，儘管 《物權法》已經明確“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但由於當初立法時爭議很大，是期滿後無償續期，還是有償續期，依然牽扯民眾的神經，並在一次次的立法爭議中讓民眾飽嘗制度性的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法 （修訂草案徵求意見稿）》的文件，這份徵求意見稿最受人關注的依然是住宅70年大限後如何處理。而早在這份徵求意見稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經將之明確為“無償自動續期”，但徵求意見稿卻將之抄襲《物權法》的模糊規定，成了到期後“按照國家有關規定自動續期”。

    所以，當媒體報道上海市在土地使用權期滿後，由出讓人“無償收回”的規定，讓民眾感覺到顯然罔顧《物權法》關於此問題的基本規定，也罔顧《土地管理法》修改的事實，直接倒退回1990年國務院頒布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定。在這個條例裏，首次規定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規定“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，並依照規定辦理登出登記》”，因此引發了民眾的恐慌。

    而對於其他建設用地，按照《物權法》的規定，非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動産的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。但“其他法律法規”如何處理，則是一個很不明確的規定。就法律權屬而言，無論是住宅，還是商業地産，都是私人的神聖産權，都需要法律明確保護，來不得一點含糊。按照上海市的規定，非住宅用地要在期滿後申請續期，如果因為公共利益的需要，則續期不會被批准，而會無償收回。我們知道，在時下公共利益的界定非常模糊的情況下，如果輕易地假公共利益之名，“無償收回”非住宅建設用地，又將成為被各地仿傚的通用辦法。

    筆者特別擔心各地將會以“公共利益”作為新的突破點，將建設用地期滿後“無償收回”看成地方財政又一個新增長點。這種擔憂完全符合某些地方政府的思維和行為的模式，而且，隨著10年後，第一批土地使用期限即將到來，這已經成為一個不得不在制度上做出合理安排的問題。

    因此，無論是住宅用地，還是非住宅用地，其引發的未來産權的不確定性和焦慮，已經由一個法律事件完全演化成一個影響中國社會未來的重大公共事件。考慮到各地的土地資源越來越枯竭，地方政府為了維護土地財政，勢必挖掘新的潛力，上海市這種做法已經透視出地方政府在這個問題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。

    筆者認為，對於住宅用地70年期限的問題，必須遵照《物權法》關於“自動”續期的原則和精神。在這個問題上，想無償收回，讓民眾的房子漂在空中，或者高價續期再賣一次地皮，都是民眾無法接受的；而對於非住宅建設用地，也應儘快明確法律上的處理辦法。筆者建議《土地管理法》修訂時，應該對此加以明確，並盡可能縮小公共利益的範疇，避免“無償收回”被地方政府無限擴大。