財政政策如何“積極”？注入確定性來消解風險

資訊 來源：人民日報 2018年07月16日 22:14 A-A+
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　　上半年，全國財政收入情況怎樣？用一句來概括，就是財政收入增長“平穩較快”。

　　最新數據顯示：上半年，全國一般公共預算收入104331億元，同比增長10.6%。全國一般公共預算收入中的稅收收入91629億元，同比增長14.4%；非稅收入12702億元，同比下降10.8%。

　　上半年整體來看，財政收入是兩位數增長，但分單月來看也有一些明顯變化。財政收入增速呈逐月下降趨勢：一二月份最高，同比增長15.8%；6月份增速最低，同比增長只有3.5%。6月份這個增速比其他月份低不少，究竟是什麼原因？

　　“6月份當月財政收入增幅放緩，主要是受政策性因素影響。”財政部國庫司負責人婁洪分析，國內增值稅由1-5月兩位數增長回落至5.3%，主要是5月1日起製造業、交通運輸等行業增值稅稅率下調，減稅效應進一步顯現。還有，為增加抵扣不少企業前期集中開票，也對6月份增值稅稅收有擠出效應。此外，7月1日起汽車整車和零部件及部分日用消費品進口關稅稅率大幅下降，受政策預期影響相關産品的進口和消費有所延後，導致相關稅收增速回落。6月份進口環節稅收、車輛購置稅、國內消費稅，由1-5月兩位數增長轉為同比下降。

　　綜合來看，財政收入保持平穩較快增長，財政支出保持較高強度，支出進度總體加快，對重點領域和關鍵環節的支持力度進一步加大，有力促進了經濟社會平穩健康發展。

　　然而，近期也有觀點認為，積極的財政政策還不夠積極，有的地區可能債務風險已經比較明顯，但有的地區還有一定的“加杠桿”空間，後者完全可以繼續發揮“穩增長”的積極作用。

　　這樣的説法，令不少人感到困惑：是不是只有增加財政赤字率，才算積極的財政政策？眼下，地方政府隱性債務風險積聚，如果政府再大量舉債增加赤字，那債務風險怎麼防範？有的地區還有“加杠桿”空間，是不是就一定要“加滿”？

　　積極的財政政策，究竟需要解決哪些問題，達到什麼樣的目標效果？麻辣財經採訪有關專家，一起聽聽他們的看法。

　　財政政策積極有效，需進一步深化改革

　　上周，中國財科院發佈了《財政藍皮書：中國財政政策報告（2018）》。報告指出，2017年以來我國財政政策，呈現出從“積極”到“積極有效”的新特徵。

　　更加積極，表現在2017年財政政策繼續實施了減稅降費政策，進一步減輕了企業負擔，赤字率仍保持在3%的水平，赤字規模隨國內生産總值增長而相應增長、適度擴大；更加有效，表現在2017年財政政策突出保障重點，提高了支出的有效性和精準度。

　　“當前面臨的形勢一個最大的特點，就是不確定性。從全球來看是這樣，從國內來看也是如此。積極的財政政策就是要對抗這種不確定性，注入確定性。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示。

　　未來經濟社會發展面臨的不確定性日益加劇，宏觀管理將進入更高層次的公共風險管理。財政政策轉向公共風險管理，實質上是在經濟、社會各個領域注入確定性，以確定性來對衝各類不確定性和風險挑戰。注入確定性，就是通過財政政策的制定、調整、完善，更有效的注入確定性，防範化解風險。“這樣的財政政策才能發揮定海神針的作用，持續不斷為經濟社會發展，為改革的深化注入確定性，為改革創造良好的條件。”劉尚希説。

　　下半年經濟運行當中面臨的嚴峻挑戰，哪一種因素是最主要的、最突出的、最關鍵的？

　　中國社會科學院副院長高培勇認為，矛盾的焦點是兩個：一個是地方政府債務，它代表著風險一方；另一個是地方政府的投資。地方債之所以大幅度增加也有兩個原因，一是地方政府投資衝動，追求政績，就要搞投資；另外，中國沒有一個健全的財政收支體系，作為資金的支撐，這個矛盾是非常顯著的。

　　“我的一種判斷，傳統的宏觀經濟調控手段，在目前的背景條件下，特別是防範化解金融風險的背景下，在很大程度上處於失效狀態。面對中國宏觀經濟運行當中面臨的種種挑戰，恐怕不能再像過去那樣通過宏觀調控來解決問題，而應當寄希望於改革。” 高培勇表示，目前宏觀經濟運行當中的最大風險，與其説是地方債，倒不如説是地方債背後的體制原因。對地方政府債務的問題應理性對待，順藤摸瓜，從中央和地方政府財政關繫上，從地方財政體制的健全上去尋找改革的思想和辦法。

　　高培勇認為，深化財稅改革，分稅制這個方向不能丟、不能偏離。2015年新的《預算法》明確指出，國家實行分稅制財政管理體制。所以圍繞著地方債的問題，焦點應轉到中央和地方財政關係的改革上來。

　　打消“中央財政買單”的幻覺，才能有效遏制地方政府隱性債務

　　防範化解地方政府債務風險，是堅決打好防範化解重大風險的攻堅戰的重要內容，也是守住不發生系統性風險底線的關鍵一環，事關國家長治久安和發展全局。

　　財政部公佈的數據顯示，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率（債務餘額/綜合財力）為76.5%，低於國際通行的警戒標準，風險總體可控。雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。

　　今年4月審計署發佈公告，向社會公佈了2017年第四季度跟蹤審計發現的主要問題。審結結果顯示，有5個省的6個市縣通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元。

　　實際上，地方政府舉債有個“堵後門、開前門”的過程，新《預算法》實施是“新老劃斷”的標誌。2014年年底之前，以非地方政府債券形式舉借的政府債務，經過甄別被確定為地方政府債務，地方政府負有償還責任。但新《預算法》實施以後，如果地方政府還用其他方式舉債，那就是違法違規。

　　2015年1月1日起實施的新《預算法》明確規定：除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。去年5月，財政部、發改委、司法部、央行、銀監會、證監會等六部門發佈通知，再次強調地方政府舉債，一律在國務院批准的限額內，只能採取發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

　　也就是説，發行地方政府債券，是地方政府舉債的唯一方式。這是國家法律和部門規定早已明確了的。

　　地方政府“借道”融資平臺違規融資，違規出具擔保函、承諾函，不合規的政府購買服務等，都有可能導致地方政府隱性債務。但這些隱性債務到底該怎樣劃分，是不是都要地方政府來背？

　　“新預算法實施以來，中國地方債務管理制度已發生深刻變化。簡單地將地方國有企業債務等同於地方債，肯定誇大了地方債規模及風險。” 中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇分析，按照我國的法律，地方國有企業作為獨立法人，應該自負盈虧，自行承擔債務責任。融資平臺作為地方國有企業，其債務由企業自己償還。它舉借的債務依法不屬於政府債務，地方政府不承擔償還責任。但地方政府作為出資人，在出資範圍內要承擔有限責任。

　　如果融資平臺、國有企業的這些的債務，都由地方政府承擔的話，那實際上是沒有堵住“後門”，還是想怎麼借就怎麼借，想怎麼花就怎麼花，就是不想該怎麼還。這樣下去怎麼得了！

　　所以，對於這些存量隱性債務，一定要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。這樣，才能建立起市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。

　　楊志勇認為，堅決遏制隱性債務增量，需要進一步轉變政府職能，合理界定政府和市場、社會的關係，讓地方政府不再包攬過多的事務，以遏制住地方政府投資衝動，從根本上解決資金“永遠不夠”的問題。（人民日報中央廚房·麻辣財經工作室 李麗輝）