《聲音週刊》：追尋新中國第一個居委會

　　Ａ柳翠井巷：最早的居委會？

　　9月9日,民政部向社會宣佈:徵集新中國第一個居委會考證資料。

　　9月30日,民政部結束了最後的等待,進入了下一個工作階段——分析整理。

　　在距離截止日期(9月30日)還有十幾天的9月14日,杭州市民政局上報了證明柳翠井巷居委會是“全國第一”的最新證據——該市檔案館收藏的《上城區公所進行廢除保甲制度初步建立居民委員會》通訊稿。杭州方面認為,找到了這篇通訊稿,就能夠證明:柳翠井巷居委會是“全國第一”。

	新中國“第一居委會”成員錢珊瑚

　　為什麼要找這份通訊稿?

　　此前,杭州方面已有的證明材料是杭州市上城區區長田奎榮寫給市政府新聞室的信,這封信收藏在杭州市檔案館,其中提到:10月28日,從上城區傳來消息——“第一個居民委員會已經宣佈成立”。最近半個月,我們集中力量進行“廢除保甲,建立居民委員會”這一工作,現在工作告一段落,第一個居民委員會已經宣佈成立。很明顯,這件檔案資料表明了居委會成立時間(10月28日之前),所處地區(上城區),但遺憾的是,居委會的名稱是什麼,卻沒有提到。

　　基層政權和社區建設司城市工作處處長劉勇介紹説,根據目前掌握的史料,10月28日成立的居委會很有可能是最早的居委會。但這個居委會叫什麼名字,這份史料並無記載。

　　杭州市民政局找到了當時的民國政府留用人員潘昌海老先生,以及上城區柳翠井巷第一任居委會委員錢珊瑚,通過他們的記憶,初步確定史料中所説的第一個居委會就在柳翠井巷。

　　在田奎榮寫給杭州市政府新聞室的信中,還提到了一篇已經寫好的通訊稿。“事實上,由於種種原因,它沒有見報。”

　　杭州市相關部門此後的工作是圍繞尋找通訊稿展開的,他們的這一行動隱含了一條信息:他們內心比較肯定,通訊稿會包含居委會的名稱信息。當然,從新聞通訊稿的寫作規則來看,他們可以這樣肯定。

　　事實真的是這樣麼?

　　在《今日早報》提供的通訊稿(該報社記者從杭州市檔案館找到)中寫道:10月13日,上城區公所依照市政府所指示,開始進行廢除保甲,建立民主的居民委員會的工作。這一工作,在我們是一個新的嘗試,誰也沒有經驗。為了集中力量創造經驗,我們選擇了兩個重點來進行。自10月13日至10月25日,經過半個月的突擊工作,已有一個居民委員會宣告成立了。

　　讓人失望的是:在這篇通訊稿中,也沒有提到居委會的名稱。

　　找到通訊稿的記者還找到了另外一份報道:1949年12月24日《當代日報》(《杭州日報》前身)刊登的消息《摧毀反動的保甲制度,杭州進行組織居民委(員)會》。其中提到,杭州市組建居民委員會工作始於10月中旬,以上城區進行較迅速,已先後建立了候潮門、六部橋、上倉橋、鳳山門等22個居民委員會。

　　這則報道,意味著什麼?我們仔細來看“報道用詞”。稿件中列舉的四個居民委員會,是“先後建立”的。可先後建立的四個居委會中,卻沒有柳翠井巷。

　　事情似乎有點麻煩。

　　對居委會歷史有所研究的民政部老幹部局副局長韓全永説,杭州市的同志分析,可能存在這樣一個“演變過程”:一是依當時的形勢,居民委員中應包含産業工人,而這次選舉(10月13日至10月25日)兩個産業工人卻落選了;二是這個居委會規模太大,2000多戶,40個居民小組,而1949年12月1日杭州市政府頒布的政令,要求在100戶至200戶成立一個居委會;《當代日報》的報道稱先後建立了22個居委會;綜合上述三種因素,很有可能在這段時間裏這個大型居住區被拆分成若干個小型居住區,分別成立居委會。

　　B真在杭州？自有道理

　　杭州方面找到了兩份史料,産生的卻是新的疑點。

　　對於其他幾個目標城市來説,有可能爆出冷門麼?長期以來,政府文獻和社會媒體對居民委員會的起源和發展有多種表述:有1953年起源於北京、天津、武漢的籠統説法,也有1950年最早發端于天津的觀點,還有把上海1949年成立的福利會説成是“新中國第一個居民委員會”的。

　　“這些城市也提交了證明材料,不過,按嚴格界定標準,都有缺陷”,劉勇説,比如濟南的名稱叫閭委會,而不是居委會。

　　從杭州的材料來看,劉勇承認,“新中國第一”發生在杭州市上城區,“是很有可能的”。“最後的結論,我們交給專家去認定。”劉勇説,10月中下旬,民政部將召開專家論證會,“當然,不排除暫時空缺的可能。”

　　在杭州上城區,産生了新中國歷史上第一個居委會——韓全永也持有這樣的觀點。他聲明,這只是依據目前所發現的檔案、文獻資料作出的判斷——

　　我國第一個居民委員會在1949年10月出現,地點在杭州。當年12月1日,杭州市政府頒布了新中國歷史上關於建立城市居民委員會的第一份政令,居委會很快便在杭州全市統一發展起來。

　　眾所週知,我國北方先獲得解放,成立了解放區,作為民主建國形式的居委會,為何會在杭州出現?聽到記者的疑問,韓全永笑了:“當年我看到史料時,疑問和你一樣。”

　　他説,這方面的情況,可以參考中共黨史出版社出版的《江華傳》(第一任杭州市長的傳記)。書中是這樣描述的:杭州原是蔣介石及其黨務、特務頭子二陳(陳立夫、陳果夫)、一戴(戴笠)、三毛(毛人鳳、毛森、毛萬里)在浙江的重要活動基地。為了維護統治,國民黨在杭州設立了眾多反動組織,盤根錯節,偽裝民主。1949年5月3日杭州解放,國民黨潰退前,有計劃地佈置了一批潛伏力量,形成了“我佔城市,匪佔農村”的局面。武裝匪徒近千人,襲擊新生的區、鄉政府,殺害區幹部群眾。當年8月10日炸毀鐵軌150米,導致列車脫軌,旅客死傷,人心不穩。

　　鋻於此種情況,10月17日杭州市政府召開區長聯席會議,決定取消國民黨政權遺留下來的保甲制,建立居民委員會,並在上城區、下城區和江幹區先行試點。

　　C第一份政令體現居民自治

　　作為特定歷史環境的産物,杭州的居委會組織一經成立,就著手進行了五項工作:一是維護社會治安(防特、防匪);二是向下傳達政令,向上反映群眾意見;三是組織生産,改善群眾生活;四是推動文化活動;五是舉辦公共福利事業。“新生政權在不到四個月的時間內,就徹底摧毀了國民黨在杭州的法統基礎。”韓全永説。

　　1949年12月1日,杭州市政府以下發文件《關於取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》的方式,將這五項工作明確下來,並明確了先進的基層管理理念,在“自己當主人,自己來辦事”的口號倡導下,提高群眾的政治覺悟,最終是想建立“人民民主管理城市的基礎”。這份文件,就是上文所稱的新中國歷史上關於建立城市居民委員會的第一份政令。

　　“《指示》強調了人民民主管理城市的理念,從理論上提供了一種公民參與國家和社會公共事務管理的現實途徑。”韓全永評價説。

　　“我國對居民組織的立法框架,正是按照這個模式定型的。至今,我國城市居民委員會組織法和村民委員會組織法也仍然體現著這一基本形式,貫穿著居民自治的原則。同時,居民自治也早已寫入憲法,成為我國基層自治與民主制度的重要內容。”劉勇説。

　　在新中國成立之初,著力於自主管理居民區共同事務的基層社區管理組織,除了居委會之外,還有名稱各異的防護隊、防盜隊、居民組等,它們在城市秩序重建與維持中發揮了意想不到的作用。

　　1951年國慶節,北京舉行盛大的國慶典禮,當普通市民組織的遊行隊伍整齊威武地走過天安門廣場時,毛澤東非常感慨地對身旁的彭真説:還是把市民組織起來好。

　　Ｄ居委會，不該日益萎縮

　　1952年前後,對於基層管理模式,各地已有不同實踐:解放區成立的是街道政府,而杭州、上海、濟南、天津、武漢等地,則採取民主自治形式完成社會管理。對於這關係到新生政權穩定的重大問題,國家該如何引導?中央政府慎之又慎,毛澤東指示彭真研究這項工作。

　　研究史料後,韓全永發現了彭真的看法:街道辦事處是過渡期間的組織,主要是為了減輕區政府和派出所的負擔,隨著國家的工業化和社會主義化,街道辦事處即可逐漸取消。

　　1953年,彭真建議在各城市區以下和不設區的市以下,同時建立兩個組織,即“城市街道辦事處”和“城市居民委員會”。

　　1954年,《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》通過,用法律的形式肯定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質、地位和作用。到1956年,全國各地相繼完成了街、居兩級組織的組建工作。這兩個機構從此正式成為我國城市管理體制下的有機組成部門,這是北京大學社會學系王思斌等學者的觀點。

　　在後來的發展歷程中,街道辦事處與居委會之間的“博弈”始終存在,可兩者的強弱關係變動,卻與彭真的設想不同:街道辦的人員編制不斷擴充,內設機構從無到有、從少到多、黨政工群一應俱全,職能覆蓋市政管理方方面面,按一級財政取得稅費提留,形成了一級“準政府”;而居民組織則由組織、領導廣大居民開展工作,逐步萎縮到僅僅依靠幾個委員孤軍作戰。韓全永認為,由於佔有資源懸殊,新的格局似乎不可避免。

　　20世紀80年代末,全國人大常委會為居民委員會專門立法,這一機構繼續低調運行。城市高樓裏,居民區人口迅速增長,法定居民區規模由100戶至600戶調整到100戶至700戶,居民委員會委員反而減少到5至9人,居民小組另行分設,居民小組長不算委員會成員。有些街道辦事處因經費困難,在居民區只設主任1人,居民組織只有“組織”沒有“居民”、只有幹部沒有群眾,變成了街道辦事處的外圍力量,連分類袋裝垃圾都辦不了。後來,居民組織的職能增加了社區服務後,一方面擔當著政府派出機構、分支機構的角色,另一方面利用居民區的活動用房或違章建築,在市場經濟大潮中,變成為小團體謀利益的經濟實體。

　　在有些財政寬裕的地方則出現另一種傾向,對居民組織實行比照事業單位定編管理的政策,對委員實行聘任制和薪金制,另設“協管員”,少的兩三個,多則二三十個,還有的地方專門設置了“居民政務代辦處”等,居民委員會逐步成為街道辦事處設置在居民區的分支機構。

　　在修改現行《居民委員會組織法》列入十屆全國人大常委會立法規劃的現在,反觀建國初期的實踐,民政部的官員們發現,有很多可借鑒之處。

　　比如當時實行“委員會制”,委員的席位為7至17人,內設工作委員會儘量吸收積極分子參加,盡可能一人一職,居民小組還可以根據需要選舉副組長1人至2人協助工作。“這種方式,不僅對推動群眾工作基礎較差的居民區很實用,而且使居民委員會通過居民小組獲得了廣泛的群眾基礎。”韓全永説,那時的居委會行政色彩沒有現在這麼明顯,居委會委員的經費屬補貼性質的經費,按委員工作繁簡、生活困難程度予以適當補助。

　　人口老齡化加劇,外來流動人口增加,社區居民管理面臨許多新的課題,在這樣的大背景下追尋歷史,劉勇説,“不是要生硬地回歸,更不會機械地照搬,而是重新考量,汲取經驗,這是尋找新中國第一個居民委員會的真正意義所在。”本報記者王麗麗

責編：趙文