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9月13日，備受關注的中國國家級預防腐敗的專門機構──國家預防腐敗局正式掛牌成立。監察部部長馬?（女）兼任國家預防腐敗局首任局長，屈萬祥兼任國家預防腐敗局副局長。 中新社發 孫宇挺 攝
看似意料之外，卻在情理之中。
“中國正醞釀組建國家級的預防腐敗的專門機構”這一消息從中共中央紀律檢查委員會副書記、秘書長干以勝口中透露出來後，便迅即被各媒體當成快訊從新聞發佈會現場發出。
然而對於普通民眾來説，“國家預防腐敗局”這一提法顯然陌生。為什麼要成立這樣一個機構？這一機構的建立對反腐有何作用？一時成為公眾心中最大的疑問。
而對深諳反腐形勢人士來説，一切盡在情理之中。
“這種想法由來已久。”2月15日，中紀委宣傳教育室監察專員閆群力在申明發表看法為個人觀點之後，向記者透露了這一訊息。
熟知內情的清華大學公共管理學院廉政與治理中心副主任任建明教授也表示，提出設立“國家預防腐敗局的動議有一年多的時間了”。
“成立這一機構説明，中國反腐敗的思路在繼續推進，反腐敗端口正在前移。”反腐專家的點評簡明扼要。
落實公約的一個具體舉措
幹以勝在發佈會上還透露，組建“國家預防腐敗局”是認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務。
據閆群力介紹，《聯合國反腐敗公約》第六條明確規定，“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個機構……預防腐敗”，並賦予機構“必要的獨立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當的影響”，同時提供“必要的物資和專職工作人員，併為這些工作人員履行職能提供必要的培訓”。
“在2003年12月簽署《聯合國反腐敗公約》之後，中國就對公約在國內實施非常重視，專門成立了由25個部委組成的專門協調機構，目前，各相關部門已經就公約實施以及中國國內法與公約銜接等問題進行了全面系統的研究，並據此開始調整反腐敗體制，修改相關法律，完善法律制度建設。”任建明作了進一步的解釋，要“成立‘國家預防腐敗局’就是落實公約的一個具體舉措。”
亡羊補牢更要未雨綢繆
分析人士指出，反腐敗工作重心的調整，有著特定的背景。來自中紀委的消息，去年在受到黨紀處分的人中，因妨礙社會管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規定和財經紀律而受到處分的黨員幹部為78980人，佔受黨紀處分人員的81.2%，涉嫌犯罪移送司法機關依法處理的3530人，佔受黨紀處分人員的3.6%。除此之外，還有37775人受到政紀處分。
反腐專家認為，雖然從總量上來看，觸犯黨紀國法受到制裁的只佔少數，但是，這些少數違紀違法者給所造成的危害卻是不可小視的。如果不加快建立教育和預防體制，那麼，司法機關懲處腐敗的壓力將會越來越大，整個社會也會不斷增加不滿情緒。
事實上，根據各國以往的經驗，反腐敗工作重心的變化帶有規律性。在設立反腐敗機構的早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著大局的穩定，反腐敗機關逐漸將工作重心從懲治腐敗轉移到教育公務員遵紀守法、預防公務員違法犯罪方面。
中國反腐敗工作遵循同樣的軌跡。相關報道顯示，自上個世紀80年代以來，國家反腐敗的工作主要集中在懲治重大貪污犯罪案件上，先後查處了一大批罪行嚴重的貪官污吏。
“如果我們只抓懲治這一手，可能一時見效，但往往是出現‘前腐後繼’的現象，損害黨和政府的肌體和形象，使反腐敗工作付出更大成本。”閆群力對記者説，“就像治感冒，吃一般的藥治的是表面，我們要研究病理病根，從源頭抓預防，效果才會越來越明顯，反腐力度才會越來越大。”
“中國政府對腐敗預防的重視從2000年前後就開始了，”任建明説，黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實際上就是預防。
“預防成為反腐敗重要戰略是在2005年，這一年《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱實施綱要)正式頒布。”任建明告訴記者，在實施綱要中，中央提出：要懲防並舉，注重預防；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。
2006年初，中共中央政治局常委、中紀委書記吳官正在《求是》雜誌發表《要在源頭上防治腐敗》的署名文章，以扁鵲治病重預防為例，指出中國自古就講“萬事防為先”、“防患于未然”、“防微杜漸”等道理。
2007年1月11日結束的中紀委七次會議，重申了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的戰略方針。權威人士認為，這一戰略方針，將會對今後的反腐工作産生積極的影響。
紅旗出版社副社長黃葦町認為，“從注重事後懲治向注重事先預防為主轉變，是反腐敗鬥爭走向成熟的重要標誌，也是我們從查處腐敗案件中總結的重要經驗教訓。”
黃葦町認為，無數事實説明，亡羊補牢不如未雨綢繆。加大預防，防患于未然，無疑是成本較低、效果更好的反腐敗措施。
“在這樣的背景之下，‘剎風治標’逐漸向‘標本兼治’發展。於是就需要有這樣一個機構，來專門抓預防腐敗的工作。”閆群力説。
對預防性反腐敗機構深有研究的國家檢察官學院逸石和中國政法大學國際法學院崔宇航指出，建立國家廉政體系的最終目標，就是使腐敗行為變得“高風險”和“低回報”，因此該體系應被設計為預防腐敗在先，而不是依靠事後的懲罰。
任建明告訴記者，實際上，專門從事預防腐敗工作的機構以前也有，如檢察系統在2000年8月就成立了職務犯罪預防機關，但該機構側重的是案件查辦之後的“個案預防”，還不能完全勝任中國政府以及聯合國公約對於預防的要求。
閆群力透露，中紀委其實也有類似的預防機構，如中紀委的宣教室、黨風室、糾風室等，都有預防腐敗的職能，但單獨成立這樣一個機構，一是適應國際反腐合作的需要，二也是本身工作的要求。
預防比懲治更困難更複雜
任建明認為，成立專門機構，還應有另一個原因：“預防工作遇到的權力阻力更大，技術的複雜性也更高。”
“查辦腐敗案件會遇到阻力，有時阻力甚至還比較大，因為這是權力與權力的較量。”任建明説，“但是，很多人也許沒有意識到，預防腐敗也會有阻力，甚至阻力更大。”
事實上，預防腐敗往往就是要進行體制改革和制度創新。任建明舉例説，在2001年12月召開的中紀委第五次全會上，就提出了3項重大改革措施───行政審批制度、財政制度和幹部人事制度改革，以後又增加了投資體制和金融體制改革，共5項重大改革措施。僅行政審批制度改革一項，經過4年的努力，國務院各部門共取消和調整審批項目1806項，達到了國務院部門全部審批項目的50.1%，並直接推動了行政許可法的順利頒布實施。
任建明表示，正因為預防腐敗涉及的面如此廣泛，牽涉的利益群體如此之多，使得“預防的阻力也就更大”。從技術的複雜性上來説，預防腐敗與懲治腐敗相比，也更複雜、更困難。因為要查處的畢竟是已經發生、有蹤跡可循的案件，而要預防的則是尚未發生、並要努力使之不會發生的事情。
預防腐敗成效初步彰顯
事實上，預防腐敗的效果已經初步彰顯。
統計數字表明，2003年以來，每年查處的違反黨紀和政紀的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級紀檢監察機關查處的嚴重違紀並且受到司法機關處理的案件同比下降了10.9%。
據中紀委連續多年問卷調查結果統計，1996年群眾對反腐倡廉工作的滿意度只有32.8%；到2003年，這一百分比超過半數達到了51.9%。
來自中紀委的數字表明，2006年共查處“跑官要官”等違反組織人事紀律者424人。嚴肅公務員工資制度改革和規範津貼補貼工作紀律，共查處違反有關政策規定的單位491個，涉及違規金額2.55億元，2666人受到紀律處分和組織處理。嚴格執行廉潔從政各項規定，共查處違反規定收送現金、有價證券和支付憑證的領導幹部1269人，違紀金額5448.37萬元，有23534人主動上交款額1.27億元。
並不意味會削弱懲治
“治標和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。”這是在2005年中紀委第五次全會上傳出的聲音。
2006年，一系列貪腐大案被揭開，從地方到部委的高官都有涉及。包括北京市前副市長劉志華、天津市人民檢察院原檢察長李寶金、國家統計局原局長邱曉華等。就在2006年即將結束之時，國家藥監局原局長鄭筱萸亦被宣佈“雙規”。據中紀委統計，2006年共有7名省部級幹部涉嫌犯罪被移送司法機關依法處理。
在2月13日中紀委的新聞發佈會上，幹以勝語氣堅定：“不論什麼人、不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處。”
“如此多的高官受到懲處，在世界上哪個國家都是沒有過的，人們由此看到了中國反腐敗的堅定決心。”閆群力告訴記者，他曾在國外考察過，“國外在反腐上投入的人力物力精力都沒有這麼大。”
但人們也從另一方面看出，中國的反腐敗形勢非常嚴峻。
在國務院第五次廉政工作會議上，稱反腐敗形勢嚴峻的理由被一一列舉：規範權力運行的法律制度不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在；官商勾結、權錢交易、濫用行政權力的問題比較嚴重，腐敗大案要案不斷發生；一些損害群眾利益的突出問題沒有從根本上得到解決……
分析人士指出，“構建懲治、預防腐敗體系這一歷史課題，僅僅只是開了一個頭。”
承載厚望更要不辱使命
在《聯合國反腐敗公約》中，對預防性反腐敗機構職能的表述是：實施預防性反腐敗政策和做法，並在適當情況下對這些政策的實施進行監督和協調；同時積累和傳播預防腐敗的知識。
幹以勝在新聞發佈會上透露的加強預防腐敗工作的幾個要點是：“加強對幹部的教育”，“加強制度建設”，保證現有制度的“貫徹落實”，“加強對權力運行的制約和監督”。
任建明表示，具體方案還不清楚，但毋庸置疑，這個專門機構的“規格會比較高”。“我個人看法，這個專門機構應該整合現有力量，研究預防腐敗的基本規律，總結我國過去的經驗和教訓，在此基礎上審慎組建該機構會比較好。”
閆群力透露説，機構已經進入具體籌備階段，人事編制等具體問題還要相關部門批准。
談到對這一專門機構的預期，任建明的態度變得審慎，“期望值可以很高，但從現實出發，不是説一成立這樣的機構，預防腐敗的效果就能馬上顯示出來，這中間還有很多具體的工作要做，有很多具體問題需要研究。
任建明所説的“具體問題”包括：機構本身的權威性如何確定？授權是否充分？預防計劃不被執行怎麼辦？相關力量是否整合合適？同時還有機構本身的人力資源和能力建設、工作範圍和程序等問題均有待進一步明確。
“只有做好這些具體工作，才能讓這個機構真正發揮應有的作用，不辱使命，使我國朝著取得反腐成功的方向前進得更快。”任建明説。
“但不管怎樣，建立系統的反腐敗體制，組建職責明確的專門機構，強化教育預防環節，是中國反腐敗的大方向。”反腐專家樂觀估計，成立專門的預防腐敗機構，有助於集中精力制定各種具體的規章制度，確保監督的連續性，減少因腐敗而造成的經濟損失和社會負面影響。
幹以勝坦陳，中國還處於並將長期處於社會主義初級階段，由於體制機制制度還不完善，要在短期內根治腐敗問題是不可能的。但“通過這個機構的建立，我們相信，預防腐敗的力度將會進一步加大。”（楊愛英 陳麗平）
來源：法制網─法制日報
責編：金文建
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