新華網北京６月２２日電（記者張宗堂、衛敏麗、王飛）以海島生態保護為目的的海島保護法草案，２２日下午首次提請全國人大常委會審議。專家認為，海島是壯大海洋經濟、拓展發展空間的重要依託，是保護海洋環境、維護生態平衡的重要平臺，法律的制定是我國海洋綜合管理工作中具有里程碑意義的一件大事，它的實施將讓我國的海洋明珠更加璀璨。

　　海島生態惡化嚴重　全面保護刻不容緩

　　在我國３００萬平方公里的海域中，面積為５００平方米以上的海島有６９００多個，小于５００平方米的海島有上萬個，還有不少低潮高地。改革開放以來，經濟的快速發展和自然資源的短缺，使得海島資源的重要性日益顯現，海島開發利用特別是無居民海島的開發利用活動也越來越多。

　　與陸地相比，海島面積狹小，地理環境獨特，生態脆弱。據介紹，從已經利用開發的海島，特別是無居民海島來看，普遍缺少規劃，開發的隨意性很大：一些地方隨意在海島上開採石料、破壞植被，損害了自然資源，嚴重的甚至導致崩塌等災害發生；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海島岸灘遭受嚴重侵蝕；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫採海島上的珍稀生物資源。

　　更有甚者，炸島炸礁、填海連礁、填海連島等嚴重破壞海島的事件近年來時有發生。這致使海島數量不斷減少。據不完全統計，與上世紀９０年代相比，遼寧省海島消失４８個，減少數量佔海島總數的１８％；河北省海島消失了６０個，減少了４６％；福建省海島消失了８３個，減少了６％；海南省海島消失了５１個，減少了２２％。甚至部分領海基點海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險。

　　據介紹，一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意佔用、使用、買賣和出讓——有些被村集體賣給企業進行旅遊開發，有些被附近鄉村賣給企業從事狩獵活動，有些被當地政府出租用於石料開採……

　　還有一些海島被部門或者單位違法佔有，其他人甚至管理人員登島受到阻撓，影響國家正常的調查、研究、監測和執法管理活動，滋生違法亂紀行為，成為當地社會治安的隱患。

　　地方性法規迫切需要上升為國家意志

　　從２０世紀８０年代開始，海島重要的戰略地位日益受到重視，沿海各省市紛紛出臺政策、措施，鼓勵海島的保護和開發利用。

　　２０世紀９０年代以來，在全國海島綜合調查工作的基礎上，國家先後開展了三批海島開發、保護和管理試點。有居民海島一般按照國家法律開發管理和建設，涉及圍海造地、生態系統保護等管理工作，都做了有益的探索，積累了經驗。

　　２００３年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發佈了《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了我國海島管理制度建設。沿海地方人大和政府也十分重視海島管理工作，福建省人大常委會批准了《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》，浙江省人大常委會批准了《寧波市無居民海島保護管理條例》。目前，由地方人民政府制定的無居民海島管理規章和規範性文件已達數十個。

　　由於目前海島管理法規規章和規範性文件的位階較低，難以滿足海島保護與管理的實際需要，沿海地方和社會各界積極呼籲全國人大常委會儘快制定海島保護法。

　　２００３年以來，全國人大代表多次提出儘快制定海島保護法草案，全國政協委員也多次提出相關提案。

　　２００３年１１月，全國人大環資委組成了海島保護法起草領導小組。小組廣泛開展國內外海島立法調研，多次召開研討會和座談會，在徵求各方意見的基礎上，形成了法律草案。

　　海島立法不涉主權　旨在改善生態環境

　　海島保護法草案的規定，解決了無居民海島的權屬性質不清的問題。草案規定，無居民海島的所有權屬於國家，國務院代表國家行使無居民海島的所有權。有關專家認為，這從根本上消除了長期以來在海島權屬問題上的模糊認識，並將在一定程度上杜絕企業、單位和個人隨意處置無居民海島權屬的現象。

　　草案還設立專章對海島保護規劃作出規定，建立了由全國海島保護規劃、沿海省份海島保護規劃、沿海城市、鎮人民政府所在地海島保護規劃、沿海縣域海島保護規劃、可利用無居民海島保護和利用規劃等構成的海島保護規劃體系，並對規劃的原則、內容、編制、審批、修改、公佈與效力等進行了規定。

　　加強海島生態保護、防止海島生態遭到破壞，是海島保護工作的核心。為此，草案分別作出海島生態保護的一般規定、有居民海島生態保護規定、無居民海島生態保護規定等，嚴格限制海島建築物和設施的建設，嚴格限制填海連島工程，嚴格限制在海島採石、挖砂、砍伐，嚴格保護海島沙灘、珊瑚和珊瑚礁，嚴格保護海島歷史、人文遺跡和物種，嚴格保護海島植被、淡水資源等，明確無居民海島的利用，必須在規劃確定可以利用的前提下有償使用，避免破壞和浪費等。此外，還包括國家安排海島保護專項資金，用於海島的保護、生態修復工作等內容。

　　草案還規定，對領海基點所在的海島、海洋自然保護區內的海島、科學研究用途的海島以及其他一些特殊用途海島，要建立健全更為嚴格的生態保護制度。

　　海島保護法是一部以保護海島生態為目的的海洋法律，從制度設計和具體內容來説，都不涉及海島主權問題，是在主權既定前提下的一部保護海島生態的行政法。有關專家認為，關於國家海島及海洋主權問題，已有《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國政府關於領海的聲明》等專門的法律給予規定。

責編：盧佳穎