湖南近30萬公務員接受“程序意識”洗禮

　　法制網長沙8月24日電 記者陳煜儒在今天召開的中國法學會行政法學研究會2009年年會上，湖南省人民政府法制辦公室主任許顯輝向來自全國各地的200多位行政法學者公佈了《湖南省行政程序規定》實施評估報告，介紹了該規定實施近一年來的成效。

　　據許顯輝介紹，該規定在湖南省各地實施以來，有效地樹立了公務員、特別是領導幹部的程序意識，促進了全省行政執法水平的提高，推動了行政決策的科學化、民主化，精簡了行政審批和行政收費，實現了行政權力運行的源頭控制。可以説，程序意識已滲透到全省四級政府機關的近30萬名公務員的執法行為之中。

　　《湖南省行政程序規定》實施近一年已成樣本 各地地方法規政府規章頻頻涉及“行政程序”

　　權威學者稱 中國行政程序立法時機已成熟

　　8月的長沙，持續的“桑拿天”令人難以忍受，但行走在長沙市政府投資17億元整修一新的橘子洲頭，卻令人感受到一陣“清涼之風”———因為，政府部門在廣泛聽取民意後，決定取消原本定價100元的門票，變為“免費向公眾開放”。

　　“這是《湖南省行政程序規定》實施後，長沙市政府依據該規定，經過了調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究5個必經程序後，作出深得民意的決定。”8月24日，湖南省人民政府法制辦主任許顯輝告訴記者。

　　為了實地了解《湖南省行政程序規定》實施近一年來的情況，記者特意乘出租車對多位出租車司機進行了採訪。

　　“現在生意比以前好做了。去年8月，政府把出租車的起步價從3塊錢調整到現在的6塊錢，這樣每天可以掙到100多塊錢，原來只能掙幾十塊錢，比‘摩的’掙得還少。”藍燈出租車公司的王師傅告訴記者，這一切都得益於去年開始制定並實施的《湖南省行政程序規定》，省政府根據這個規定，召開了決策聽證會，廣泛聽取了出租車公司和司機的意見，及時修正了出租車起步價。

　　另一名出租車司機李師傅説，《湖南省行政程序規定》實施後，讓他們直接受惠的是，他們可以合理靠邊停車了。原來，交警一看見司機停車就罰款，託人給送上兩盒好煙，才能免於處罰。現在交警可規範了，基本看不見哪個出租車司機因路邊停車載客被罰了。

　　據記者了解，《湖南省行政程序規定》自2008年10月1日起開始實施，截至目前，湖南省共舉行過決策聽證會227次，公眾旁聽行政會議125次。在政府立法方面，省政府推進“開門立法”和“公推公選”立法項目，擴大公眾的參與，在省政府通過的《2009年政府立法計劃》中，有7個立法項目是公眾提出的。

　　湖南如火如荼的行政程序法制化的政府管理創新，在全國産生了巨大影響力。中國法學會行政法學研究會會長應松年教授和中國政法大學王敬波教授在《湖南省行政程序規定》實施過程中，對全國各層級涉及“程序”的法律、法規、規章進行了“搜索性”研究，發現共有52個國務院部門制定涉及“程序”的規章，398件部門規範性文件、939件地方性文件的標題含有“程序”字樣。他們認為，這昭示著中國行政程序法制化時代的到來。

　　湖南模式

　　中國行政程序法的“現實文本”

　　據了解，在《湖南省行政程序規定》實施不到兩個月的時間，政府抽象行政行為就迎來了挑戰。

　　去年底，湘潭大學副教授歐愛民在和他的14名碩士研究生研討“我國的機動車駕駛證申領制度”時，發現湖南省公安廳、交通廳聯合製定的《湖南省機動車駕駛人培訓考試管理暫行規定》所確立的“駕考合一”模式———即公民申領駕照只能通過駕校報考，必須參加駕校培訓，存在違法嫌疑。

　　隨後，歐愛民和他的學生向省法制辦提出申請，要求審查《湖南省機動車駕駛人培訓考試管理暫行規定》的合法性，認為該規定存在《湖南省行政程序規定》第四十七條第二款所指的情形，與《機動車駕駛證申領和使用規定》的相關規定相抵觸；同時，違背了上位法《中華人民共和國行政許可法》的相關規定，請求撤銷這一規範性文件。

　　湖南省政府法制辦在接到申請後，立即在規定的時間對該規定進行了審查，認為該規範性文件規定公安交警不受理未經機動車駕駛機構培訓的人員報考駕照，沒有法律依據。法制辦最終發函停止了該規定的執行。

　　“《湖南省行政程序規定》確立了規範性文件的有效期制度，打破了紅頭文件‘終身制’，所以，如果規範性文件存在錯誤，我們必須糾正。目前，全省各級各部門的規範性文件實行統一登記、統一編號、統一公佈的管理，有效控制了違法規範性文件的出臺，實現了對行政權力的源頭控制。”許顯輝解釋説。

　　由於行政決策廣泛聽取民意、行政審批和行政收費被大幅精簡、對規範性文件實行“三統一”管理和對行政機關進行“大督查”等機制的運行，湖南省的經濟發展環境得到了進一步優化———2009年上半年，全省GDP保持12.8%的增速，增速排全國第五位。湖南省邵陽市市長郭光文深有感觸地説：“行政程序規定不是束縛政府，而是解放政府；不是降低效率，而是提高效率；不是製造矛盾，而是化解矛盾；不是折磨幹部，而是保護幹部。”

　　據記者了解，《湖南省行政程序規定》實施後，省政府成立了行政程序貫徹實施領導小組，全省14個市州、32個省直部門成立了主要負責人或分管負責人為組長的行政程序建設領導小組，程序意識已滲透到全省四級政府機關的近30萬名公務員的執法行為之中。

　　應松年説，湖南的做法為我國法治政府建設和行政程序制度完善進行了有益的探索，是中國行政程序法的“現實文本”。

　　行政程序

　　各級政府各層級立法“高頻詞”

　　“讓政府多一些責任，百姓多一些幸福，市場多一些活力，社會多一些和諧”———這是行政程序價值的通俗詮釋。

　　“我對中國現行法律規範體系中有關行政程序的規定進行了梳理，發現從1985年之後，我國行政程序的規定逐漸增多。”多年從事行政法實證研究工作的王敬波教授在接受記者採訪時説，在部門規章、規範性文件、地方性法規、地方政府規章以及地方規範性文件層面上，有關行政程序的規定比較多。

　　王敬波説，以《湖南省行政程序規定》確定的行政決策程序、規範性文件、行政執法程序、行政聽證、行政公開、行政監督、責任追究7項行政程序為例，從省級和較大市級地方的法制化程度來看，規範性文件制定、行政執法責任追究這兩項制度的法制化程度最高，已經在省級地方達到100%，其他行政程序也具有比較高的普及率，行政聽證和行政公開作為主要的行政程序，達到90%以上，行政監督的比例達到80%以上。

　　“無論各級地方政府在立法中怎麼注重行政程序方面的問題，目前只有《湖南省行政程序規定》是一部比較全面規範行政程序的法律規範文本，其他法律規範則只涉及部分行政行為的程序，或只涉及某種行政程序，並不全面。”應松年説，實證調查的結果表明，規範性文件、行政聽證、行政公開、責任追究等行政程序在全國具有較高的普及率，因此，針對這些制度制定全國統一的行政程序法已經具備相當充分的現實法律基礎。

　　跨入“程序時代”

　　國家行政程序立法條件已具備

　　湖南省政府法制辦在2009年中國行政法年會上，向與會的行政法學者公佈了一組數字：2007年全省各級行政復議機關共受理行政復議申請3435件；2008年這一數字下降到1097件，同比下降63.5%；2009年上半年，全省共受理行政復議申請548件，比去年同期減少26.8%。

　　“2008年以來，行政執法領域‘三亂’問題信訪訴求也大幅減少，亂收費、亂罰款、亂攤派的問題已經從過去的普遍現象、突出問題下降為局部問題、個別問題。”許顯輝介紹説。

　　長沙市民李東告訴記者，他有一個感受，《湖南省行政程序規定》實施以來，政府各級執法部門明顯規範，稅務、工商、交警亂執法的現象在長沙基本看不到也聽不到了。

　　湖南在“管官管權”方面的力度和影響力，從近期湖南省洞口縣10名村民聯名向洞口縣國土資源局提出申請公開罰款信息的案例中可窺一斑。

　　今年5月20日，湖南省洞口縣楊林鄉破刀村的肖姣方、肖衡山等10名村民，依照《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定，聯名向洞口縣國土資源局提出申請，要求依法公開近兩年來該局對破刀村違法建房戶的罰款情況，以及各新建房戶的用地審批情況等信息。

　　“從這個事例可以看出，行政程序的法制化是一個系統工程，不是只有一個行政程序法律規定就能解決依法行政的問題，還要有相關制度的‘大配套’。”南京工業大學法學院教授楊解君解釋説，比如湖南有了行政程序方面的規定，那麼針對這個規定還應有配套的政府信息公開辦法、規範性文件管理辦法等規定，用來配合行政程序規定的實施與執行。

　　據記者了解，湖南在貫徹《湖南省行政程序規定》的過程中，還集中力量起草了《湖南省規範性文件管理辦法》、《湖南省政府信息公開辦法》、《湖南省規範行政裁量權辦法》；《湖南省重大行政決策規則》目前也進入起草階段，《湖南省重大行政決策成本效益分析辦法》也已進入前期研究論證。

　　應松年説，有程序的好處就是讓權力在規則中運行，雖然這個程序還需要配套的依法行政制度體系，但只要有了一個總的行政程序法典，相關聯的制度都會順利出臺。

　　“湖南的行政程序立法已經為國家行政程序立法積累了有益的實踐經驗，在全國開展行政程序立法的條件已經具備，時機已經成熟。”許顯輝説。

責編：張君梁